第一章 党政公文基础知识

本章主要内容

第一节 公文

第二节 公文种类

第三节 公文格式

第四节 行文关系与规则

第一节 公文

一、什么是公文

公文是一个国家的统治阶级在管理国家、处理各种公务时使用的书面文字工具。在我国，公文是党和国家机关在领导党和国家事业、表达意志、传递策令的文字工具和手段。

《党政机关公文处理工作条例》以下简称新《条例》明确规定：“党政机关的公文（包括电报，下同）是党政机关在实施领导、履行过程中形成的具有特定效力和规范体式的文书。“是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”

上述党政机关的公文定义，将公文界定为“规范体式文书”与“特定效力”，这就是公文内在的两大本质属性，既严谨周密，又规范科学。

公文的定义有广义、狭义之分。上述党政公文的定义只适用于我国现有党政机关，故当属狭义的公文定义，其中前者系行政公文定义，后者是党的机关公文定义。据此推论，可以将广义的公文定义扩展表述为“公文是各种法定的社会组织在处理公务过程中形成并使用的具有法定效力和规范体式的文书。”这一定义将公文的制作主体、形成范围以及属性概念等方面的内容加以扩延。

二、公文有哪些特点

公文的特性主要有以下几个方面：

1．作用的策令性

公文是传递治理国家的策令的，担负着其他任何文体都不能担负而且不允许担负的特殊使命。策令性是公文所独自具有的特性。在阶级社会中，策令是反映阶级意志的，这就使公文具有鲜明的阶级性和服务于政治的作用。

2．特有的严密程式性

公文的严密程式性是其他文字形式都不具有的特性，它体现政治集团的权限和从属关系。程式性是指公文的惯用格式、写作层次与转述来文的方式。所谓惯用格式即指具有一定的写作格式，这种格式有的是国家明文规定的；有的是约定俗成的，如条据、诉状、合同、契约、讣告、启事、海报、专用书信等无不具有不可随意改变的一定格式。所谓写作层次，是指公文在篇章结构上的一系列技术性要求，如标题摘由篇前撮要、段头显旨、分项标号、分层列段等。所谓转述来文的方式，是指在转述公文时，要加“文件头”，形成复体行文，被转述的文件列为“附件”。明确规定下级转述上级的来文称作“转发”，上级转述下级的来文称作“批转”，平级机关之间相互转述来文也叫“转发”。拟写“文件头”一般要写明三点内容：一是表明对被批转、转发文件的态度；二是强调被批转、转发文件内容的意义；三是提出贯彻或办理的要求，做到开宗明义，讲究实际。值得提及的是，作为公文程式的延伸，还有一个信符问题，即作为公文有效性的标志加盖印鉴。公文的构成有三个要素，即作为指导国家治理的政策思想，体现政治集团权限的行文程式，以及作为权力标记的信符。而作为三要素的组合体，则是公文的重要特性，也是其他文体都不具备的。

3．撰拟的专任性

公文的策令作用，使公文撰拟必须由指定的专人进行。只要有公文存在，这种撰拟上的专任性就是不可改变的。正是这种撰拟的专任性和传递的严密性，保证了公文准确地履行表述意志的职能。公文撰拟的专任性包括两种形式：一是职述，即由担负某种职务的人去拟写与其职务相称的公文；二是代拟，即指一级领导机关或领导者个人授权由他人代拟公文。

4．严格的时间性与特有的时效性

由于公文是解决公务活动中实际问题的手段之一，这种实用性决定了公文要快写、快发、快处理，以提高机关工作的办事效率。时效性是指任何一份文件都具有一定的时效，没有时效的文件是不存在的。时效的产生，除文件中明确规定生效的时间外，所有文件都以“成文日期”作为生效时间。文件时效的丧失有两种情况：一是明确宣布被某一新的文件所代替，从新的文件生效之日起，原旧文件的时效性即行停止；二是随着客观形势的变化，有些文件的时效自然地被终止，如“文革”期间的一些文件。

5．实实在在的真实性

文学作品的真实性，要求的是艺术的真实，也允许艺术虚构。而公文的真实性，要求的是事实的真实与方针政策上的真实，这是公文写作的一大特点。事实上的真实，系指公文中所反映的事物是实实在在存在的，而且任何一个细节都必须是存在的，不得有丝毫的出入，要求绝对的真实；方针政策上的真实，即党和国家方针政策的制定是以客观存在的实际为科学依据的，正确的方针政策体现着事物发展的客观规律性，公文的内容只有符合党和国家方针政策，才能符合客观规律。公文的真实性，是事实真实与方针政策真实的有机统一。

6．作者与阅者的特定性

撰写公文必须是法定作者，即依法成立并能以自己的名义行使权力和担负义务的组织及其代表人。因此，公文的作者不是什么人都可以充当的。同时，公文行文的对象也是特定的，从起草开始已经明确了阅者是谁。这种作者与阅者的特定性是其他文体所不具备的。

三、公文如何分类

公文是一个集合名词。为了更加准确地理解、把握公文，进而正确地撰写公文，需要对公文进行分类。关于公文的分类，一般有以下诸种方法：

1．根据所起的作用不同分类

（1）法规性公文。

如条例、规定、办法、章程、守则、规范、制度等。

（2）计划性公文。

如计划、规划、要点、方案、预案、设想、纲要、安排、打算等。

（3）指导性公文。

如命令、决定、决议、通知、会议纪要、意见等。

（4）陈述性公文。

如综合性工作总结、工作情况报告、调查报告、纪实报告等。

（5）请示答复性公文。

如请示、批复、复函等。

（6）沟通情况性公文。

如通报、简报等。

（7）宣传教育性公文。

如讲话稿、通告等。

（8）商洽性公文。

如函等。

2．根据不同的行文关系分类

（1）上行文。

上行文即指下级机关向上级机关的行文，如请示、报告、意见（上行的）等。从某种角度讲，议案也可算是一种上行文。

（2）下行文。

下行文即指上级机关对下属单位的行文，属于自上而下的行文。如中共中央给所属各部委和各省、自治区、直辖市党委的发文；省政府给各委、办、厅、局和各行政公署、市政府的发文等。这方面使用的具体文种主要有意见、决定、决议、通知、通报、会议纪要、批复等。

（3）平行文。

平行文即指不具有隶属关系的机关（即无领导或者业务指导关系的机关和单位）之间的往来行文，如函等。

3．根据公文制发机关的不同性质分类

（1）行政公文。

行政公文即指国家行政机关在处理日常公务活动过程中所使用的公文，例如为行政指挥、领导和指导工作、公务联系和交往等而发出的命令、通知、通报、请示、报告、会议纪要、函等。

（2）党务公文。

党务公文即指由党的各级机关制发的公文，它反映的是党的领导活动和党的组织建设、思想作风建设等方面的情况，如章程、条例、规定、决定、决议、请示、报告、通知等。

（3）法规公文。

法规公文即指由国家权力机关和行政机关制定颁布的法律、法令和行政法规，如条例、规定、规则、办法、细则、守则、制度等。

（4）外交公文。

外交公文即指在外事活动中专门使用的公文，主要有国书、议定书、照会、备忘录、条约等。

（5）司法公文。

司法公文即指公安机关、人民检察院、人民法院等机关或部门在依法办理各类案件过程中所制作和使用的各种文字材料，如立案决定书、呈请拘留报告书、提请批准逮捕书、起诉意见书、批准逮捕决定书、抗诉书、开庭通知书、判决书、裁定书、调解书等。

（6）军用公文。

军用公文即指由国家军事机关所使用的各种公文，主要有命令、通令、指示、通知、通报、请示、报告等。

4．根据公文的来源及发出、使用的范围分类

（1）通用公文。

通用公文即指各级党政机关、人民团体、企事业单位所普遍使用的公文，它既包括《党政机关公文处理工作条例》中所规定的正式和主要的公文文种，也包括其他各种应用文。

（2）专用公文。

专用公文即在一定的业务范围内，按照特殊需要而专门使用的公文，它包括外交公文、司法公文、科技公文、军用公文等。

（3）普发公文。

普发公文是指上级机关对所属基层下级机关单位普遍发布的意见、通知、通报等下行文。

（4）专发公文。

专发公文亦称单发公文，系指针对某一特定机关所发的公文，只需主送一个机关，如批复、复函等。

（5）收入公文。

收入公文即指主管上级、所属下级单位及其他外部单位发来的文件。

（6）发出公文。

发出公文即指本机关向外机关发出的公文。

（7）公布公文。

公布公文即指向社会各界和人民群众公开传达或通过报纸、电台、电视台等新闻媒体向国内外公开宣布的公文，如命令（令）、公告、布告、通告等。

（8）内部公文。

内部公文即指党政军机关及企事业单位组织内部使用的公文。

5．根据公文机密内容的重要程度分类

（1）绝密公文。

绝密公文指涉及党和国家最核心的机密内容的文件，一旦泄露会使国家的安全和利益遭受最为严重的损害。

（2）机密公文。

机密公文是指涉及党和国家比较重要机密内容的文件，一旦泄露会使国家的安全和利益遭受比较严重的损害。

（3）秘密公文。

秘密公文是指涉及党和国家重要机密内容的文件，一旦泄露会使国家的安全和利益遭受损害。

四、公文的作用如何

公文作为党和国家机关传递策令、沟通情况、推动公务活动开展的书面文字工具，具有如下几个方面的作用：

1．规范作用

在党和国家所使用的公文中，有相当一部分是用来制定和发布全国或地方性的各种法律、法令和行政法规的，它规范着亿万人民的行动，要求人们必须坚决执行。国家以强制力保证其权威性，如《刑法》《婚姻法》《政府组织法》《消防安全法》及各种条例、规定、决定、办法等。它还用以制发一些章程、准则、守则，这些虽不是法规，但对所属成员同样起着规范和准绳的作用。

2．计划作用

计划是党和国家实施管理的中心环节，要管理，就要对工作的目标和任务做出设想和安排，对重大的问题做出决策。通过计划和决策，确定任务的内容、工作步骤、工作方法和各种要求，而党和国家各项计划活动所形成的文字材料就是公文的一个重要方面，比如计划、规划、设想、安排等，统属于起计划作用的公文。

3．组织作用

党和国家将计划和决策制定之后，就要化为具体的执行活动。在具体的组织活动中，除了使用语言，就是使用公文这一文字手段，比如使用简报、通报等来交流信息、提供情况，通过请示、报告等来解决下级工作中遇到的问题和掌握下级的情况；使用命令、决议、通知、意见等对下级的工作提出明确具体的要求，加以推进和指导，因此说公文是党和国家进行组织活动的一个重要工具。

4．协调作用

协调就是改善和调整各机关、各部门、各项活动之间的关系，使各项管理活动分工合作、密切配合、步调一致，实现共同的目标，而公文是实现这种协调作用的重要手段。例如通过制定决议、发布决定、总结工作来统一人们的思想认识，做到步调一致，以免贻误工作；通过发布通知、通告来纠正不良倾向，保证党和国家整个工作机器正常有效地运转。

5．控制作用

要使党和国家的管理活动顺利进行并达到预期的目的，对管理活动的进程和结果必须加以控制。控制就是监督、检查和规范，而公文中大部分是起这种作用的。要实现控制就要上情下达、下情上达、彼情此知、此情彼知，公文中的情况报告、简报、通报、信息快报等就是起沟通交流情况作用的，对某一方面工作起指导作用和对某一不良倾向予以制止的指示性通知、批评性通报、下行的意见等都是起控制作用的。

6．宣传作用

为了保证党和国家的路线及各项方针、政策的顺利贯彻实施，各级党政机关要经常制发一些着眼于对干部群众进行思想教育的公文，以提高人们的思想认识，调动大家建设有中国特色社会主义社会的积极性。

7．联系作用

在平级和不相隶属的机关之间，通过公文往来，可以相互联系工作、交流信息、沟通情况、商洽问题、取得配合，它是平级和不相隶属的机关之间相互联系的桥梁和纽带。

8．凭证作用

某些公文在完成了它的现行作用之后，将进行整理，归入档案，对今后的工作，起着记载、凭证和考查的作用。

公文的上述作用不是彼此孤立的，而是相互联系的，有时一个文件往往同时具有几个方面的作用。

五、公文语体与稿本

语体在修辞学上的使用有两个意思：一是指语体文，即白话文，与文言文相对；二是语言的功能风格，是人们在不同的社会生活领域内进行交际时，由于不同的语言环境所形成的一系列使用语言材料特点的综合。通常所说的语体主要指后者。语体可分为说话语体和书面语体两大类，后者又具体分为科学语体、艺术语体、政论语体和事务语体。公文语体是事务语体的分体之一，它是人们在公务活动中形成并使用的。公文语体以实用为目的，这就决定了它的语体风格是：平实、简明、庄重。由于公文是讲实用的，在运用语言时就必须把着眼点放在明确表意和加快交流速度上，要求写得平实、简明。由于公文具有一定的权威性，在运用语言时必须考虑如何保证执行的效力，这就要求写得庄重、严谨。

公文稿本是指同一公文在撰写、审核、印制过程中形成的在形式、内容、作用上有所不同的文稿、文本。具体包括以下几种情况：

一是草稿。指公文的原始稿件，供修改、讨论、审批用。按成熟过程可分为一稿、二稿、三稿……修改稿、讨论稿、征求意见稿等。

二是定稿。即最后完成稿，它是文件的标准稿本，是印制正本的依据。

三是正本。具有标准格式并签署或盖章。

四是副本。亦称抄本，是正本的副件或复制本，主要供参阅、备查之用。

五是存本。指留存的正本，以备工作查考之用。

六是试行本（或暂行本）。一些法规性文件，在内容尚不成熟之时，先以“试行本（或暂行本）”发行并试用。

七是各种文字本。包括国内各少数民族文字本和各种外文文本，必要时须规定标准的文字文本。