论东北政务委员会的成立（代序）

张学良在中国近代史上，与其他历史人物比较，其执政时间不能算长，只有八年的时间；但他留给人们的印象却极为深刻，因为他经历了诸多重大历史事件，如东北易帜、中东路事件、中原大战、九一八事变、西安事变等，并在其中扮演主要角色。人们对他或褒或贬也都源于此，并由此来立论。很少有人去关注他是如何经营后张作霖时代东北政权的，而这一点恰恰是他倾力最重，也最能体现他执政能力水平的重点。

张作霖时代的东北地方政权实行“联省自治”，其组织形式，是由东三省议会联合会选举东三省保安司令，再由保安司令召集东三省保安联合会行使行政权力，管辖东北各省公署。到了张学良时期，由原来的东三省保安联合会转变为东北政务委员会，成为东北地方政权的最高行政机关。由“东三省保安联合会”到“东北政务委员会”的转变，是东北地方政权演变的重大事件。这种转变既经历了一个艰难曲折的过程，又有错综复杂的利益交集。同时它既反映张学良作为策动者的多姿多彩，更反映了一个大时代的变化。

据统计有关张学良的研究，包括专著和论文的数量，在同时代历史人物中名列榜首，至于坊间传记性的出版物则多不胜数。然而，有关张学良的“杰作”——东北政务委员会的形成与存在的研究，却并不多见。没有一部记载东北政务委员会历史的专著，这是我们向以史学著称国度的憾事。佟德元博士历经多年，所完成的这部专著《转型、博弈与政治空间诉求：1928—1933年奉系地方政权研究》，具有填补空缺的功用。以“转型、博弈与政治空间诉求”作为专著的论述核心，旁征博引，客观立论，令人信服。全书始终围绕一个中心议题——东北政务委员会的成立与存续。

一 东北政务委员会是历史转型的产物

东北政务委员会，是由东北政治分会演变而形成。政治分会制度，是国民党由革命党向执政党转变过程中产生的。1925年6月14日，在国民党第14次政治委员会议上，决定建立国民政府，同时通过两条决议：一是中国国民党中央执行委员会内设政治委员会，以指导国民革命之进行；二是关于政治之方针，由政治委员会决定，以政府名义执行之。给这个委员会以“指导国民革命、决定国民政府施政方针的权力”。这一方针，是国民党针对大革命时期的特殊政治形势，用以强化党在政治方向上的主导作用的。

为贯彻这一方针，国民党此后在各地还设立了政治分会，如北京分会、广州分会、上海分会、西安分会等。政治委员会制度的实行，以及地方政治分会的设立，在大革命初期，的确发挥了重要作用。但随着形势的发展，特别是出现宁、汉对立的倾轧局面后，各地的政治分会则成为双方争相拉拢和收买地方实力派的筹码，也成为地方实力派控制地盘扩张权力的合法性资源。1928年2月，在国民党二届四中全会上，依据粤、桂、晋、冯四大地方实力派系控制的范围，决定设立广州、武汉、开封、太原四个地方分会，并划分了四个分会政治指导的具体区域，“其不属于以上四区分会者，概由中央政治会议处理之”。在这个决议中还明确提出：“中央政治会议及各地分会，可仍存在，候第三次全国代表大会决定。各分会应专理政治，不兼管党务。”这表明，国民党中央层对各地政治分会是否继续存在，提出了疑问。但处于北伐战争的关键期，不能立即废止，只能通过不兼管党务加以限制。

1928年7月初，国、奉双方开始进行易帜谈判时，奉方向国民政府提出三项条件的第一项，就是在东北设立政治分会。8月9日，国民党二届五中全会上却通过了裁撤政治分会案，认为“政治分会产生于军事时代，所谓过渡办法是也。现在已改训政时代，自然无存续必要”。在易帜谈判过程中，张学良则坚持认为，政治分会，“五次分会虽主取消，惟东北情形特别，此种办法，绝不能少”。最终蒋介石同意了张学良的要求，但不称政治分会，而改称东北政务委员会。这种改变，既维护了废止政治分会的原则，也满足了东北地方的愿望。同时，名称的变化也让它的职能内涵发生了重大改变。

从“政治分会”到“政务委员会”，从国民党的角度看，体现了由北洋旧制向国民党新制的转变；从中国社会的角度看，是中国封建专制政治，向民主政治的转型；从东北地方政权的角度看，由东三省保安会到东北政务委员会，是近代军阀政治向政党政治的过渡。这种过渡或转型，在北洋政府时期虽然已经开始，但是，由于辛亥革命所构建的资产阶级民主资源，几乎全部为军阀所占有，军阀们利用民主政治的名义，行封建专制之实。因此，上述这三个层次的过渡或转型，具有重要意义。

二 东北政务委员会是三方博弈和妥协的结果

张学良在奉系与北伐军激烈对抗时，就曾力主息内争实现国家和平统一。1928年6月20日，他在就任奉天军务督办的通电中，则明确提出“停止一切军事行动，抱息争宁人之旨”。到7月1日，在就任东三省保安总司令的同时，发表“决不妨害统一通电”，强调他个人“爱乡爱国，不甘后人，决无妨害统一之意”。张学良实现国家和平统一的意愿是真诚的，但不是没有条件的，他的条件就是东北集团的利益和他个人的地位，这两者是互为依存的。

在长达几个月的易帜谈判过程中，涉及诸多问题，但核心问题是人事问题。正式谈判一开始，奉方就提出要成立政治分会，而且该会“由奉系完全组织，他派暂勿加入”的条件。对此，国民党高层内部反对声音占主导地位，冯玉祥明确提出：“分会委员应由国府自由选派，不能承认任何条件。”分会是否成立，特别是分会委员由谁主导组成，是维护奉系集团利益和张学良地位的首要问题。在这期间蒋介石、李宗仁等国民党高层人士，不断致电张学良，从民族大义和国家大势的角度，敦促其尽快易帜。

由于这一核心问题没有得到解决，东北易帜也就不断推迟。其中日本的阻挠干涉也是重要原因之一。日本方面关于不得与南京国民政府妥协的警告，是不能从根本上改变张学良易帜实现统一的决心的，但在实际操作过程中，却不能不注意日本的反应，张学良是受命于危难之际，对此必须慎重应对。张学良面对日本无理阻挠，一方面明确告诉东北易帜的立场，一方面展开积极外交活动。11月10日，在日本天皇即位大典之际，张学良派莫德惠、王家桢为特使，赴日祝贺。两特使在会见田中首相时，莫德惠告诉田中首相明年元旦前东三省即将实行易帜，田中虽然表达了不希望易帜之意，但当莫表达“张学良必须易帜”的决心后，田中遂不得不说“此为中国内政问题”。莫、王于11月26日返奉复命后，12月6日，刑士廉、王树翰也携蒋介石致张学良亲笔信返奉复命。内外两方面交涉都取得实质性进展后，12月13日，保安委员会正式讨论易帜改制问题，决定1929年1月1日实行易帜。

东北保安委员会讨论通过易帜决议，是以蒋介石为代表的中央政府做出了让步的结果。蒋在致张学良的亲笔信中，明确“东北内政仍由现职各员维持，概不更动”。这一承诺表明国民党最终接受了奉方最初提出的该会“由奉系完全组织，他派暂勿加入”的条件。12月末，奉方代表与蒋进一步接洽，决定：“一、东北设边防司令正副长官，以张学良为正长官，张作相、万福麟为副长官；二、设东北政务委员会，委员人选，须商得中央同意；三、东三省及热河各省委员人选，由张学良推荐，中央明令任命；四、易帜之期，不必待至明年（1929）元旦，应提前数日行之。”在中央与奉方达成了这样的共识后，1928年12月29日，张学良通电全国宣告东三省易帜。东三省易帜，标明国民党完成了全国的统一。

考察东北政务委员的成立和东北易帜的过程，实际上存在着三方相互间的博弈：国府为实现国家统一，不断催促奉方尽快实现易帜。日本方面从在华利益的角度着眼，却极力反对东北易帜。奉方一方面不断向国府表明易帜的立场，并提出实现易帜的条件；也向日本方面表明实现易帜意愿，以争取日本方面的理解，同时也利用日本反对易帜，作为推迟易帜的理由，以促使国府满足其条件要求。

东北政务委员会的成立与东北易帜的顺利实现，既体现了张学良的政治智慧，也反映了国民党高层追求国家统一的大局观。

三 东北政务委员会成立引发的历史思考

东北政务委员会，在九一八事变后移北平办公，并于1932年1月8日改名为北平政务委员会。改名为北平政务委员会后，从人员构成到组织结构虽然仍属于东北政权的性质，但它已失去了对东北地区的实际控制，标明它已开始走向解体；到1933年3月10日张学良下野，标明已完全解体。实际上东北政务委员会从成立到到更名，只有三年的时间，但它却给人们留下了值得思考的问题。

第一，作为历史转型的产物，东北政务委员会具有新旧体制转型的积极意义。国民党在北伐期间创建了诸多个“政务委员会”，如湖北省政务委员会、安徽省政务委员会、江苏省政务委员会、浙江省政务委员会、贵州省政务委员会等。这是为使地方配合国民革命进军而设立的组织，其后又有临时政治会议、政治分会等组织的出现，其作用都是新旧政权体制间一种过渡。它作为过渡性质的政权组织形式，在北伐战争期间发挥了重大作用。

第二，作为三方博弈的结果，体现了国奉双方的大局观。国内两大政治军事集团为实现和平统一，谈判交涉是必然的。实现国内和平统一是双方追求的共同目标，而在追求这一共同目标的同时，双方又都有各自不同条件和诉求。国府方面要求奉方改旗易帜，信奉三民主义，实现国家统一，同时实现政治上军事上的完全统一；奉方则希望在接受这些条件的同时，要充分保障奉系集团的利益。奉系集团的利益主要包括：一是张学良在奉系统治地位的确认；二是奉系集团原有官员的继续任用；三是包括热河在内奉系控制范围的确认。这三点是相互关联和支撑的，核心是保证奉系作为一个集团的完整存在。

双方在交涉中提出条件是自然的，如果奉系完全接受国府的条件，而不提出自己的要求，就等于是无条件的归化，奉系集团最终消亡；如果国府方面完全接受奉方的条件，就等于承认奉系作为一个政治军事集团的完整存在，只是在政治上实现了统一。经过几个月的谈判，国府方面最终接受了这一条件，满足了奉系作为一个集团的完整存在的要求。

这样，从谈判条件的角度看，国府方面做出了重大的让步；但从最终结果上看，国府也是最大的成功者，因为由此而实现了国家的统一。国奉双方能彼此接受对方的条件，都是从国家统一的大局着眼，因此说是双方的这种大局观，促成了东北易帜的顺利实现。

第三，将历史转型产物变为固定的政权模式，是客观现实的需要。政务委员会是由政治分会转变而来，而无论是政治分会还是政务委员会，均为战时过渡性的组织模式。这种模式当新政权建成后，应自然取消。政务委员会成立之初，这种过渡性的组织就已经为国民党从法律上所废除。奉系之所以能够迫使国民党同意成立，迫于易帜大局的需要是最重要的原因，但也有奉系集团具有控制东北地区强大实力的深层次原因。

随着国民党政权在全国建立的完成，东北政务委员会的继续存在面临严重考验。国民政府认为，东北政务委员会如继续存在是一种畸形，“殊碍统一，故要求取消以昭一致”。到1930年10月，国民政府以推行“军民分治”为由，明确要求裁撤东北政务委员会，“以资统一政权而重新治”。而此时恰处于中原大战善后时期，奉系则以“军队尚未实行编遣，而冀察二省未离军事时期，加以中俄交涉起无眉目，东北政务委员会责任繁重”等为由，认为“须俟大局完全底定，各省军民分治后”，东北政务委员会才能撤销。

大局尚未底定这是不争的事实，华北如此，而南方中国共产党势力更是遍布各省，两广势力也与蒋分庭抗礼。就全国的局势而言，蒋不仅需要张学良稳定东北，还需要他控制好华北的局面，所以只能对东北政务委员会让步：“中央因时局尚未完全底定，加以北方善后诸多繁重，因之对于东北政务委员会决计留存，决俟时局大定，军民分治后再行撤销。”自此，国民政府迫于形势需要和奉系集团的势力，承认了东北政务委员会存在的合法性。

第四，奉系集团继续对东北的统治，以及最终解体的必然性。在从北洋旧制到国民党新制的历史变革中，奉系集团以东北政务委员的组织形式，实现了对东三省的继续统治。这既是它具有强大实力的因素决定的，也是客观现实需要的必然结果。国民党政府实现全国统一后，全国性政权控制体系还未完全建立起来，需要各地方实力派填补这一空缺。事实上东北政务委员会在其存在的几年内，在维持包括华北在内的北方社会的稳定方面，起到了不可替代的作用。

奉系集团以东北政务委员会的形式存在，以及蒋、冯、阎、桂军事集团的形成，再次表明大局尚未完全底定的现实。这种现实说明民国正在由旧军阀政治演变为新军阀政治，这让国民党的党治国家路线面临严重挑战。在这几大军事集团中，脱胎于北洋军阀的奉系是最晚接受三民主义的，易帜后又没有经历任何组织改造。其对国民党政治的熟知度和参与度，不仅不能与国民党正统出身的蒋介石相比，也与先于奉系接受三民主义的冯、阎两大集团相差甚远。因此说，在这几大军阀集团中，奉系集团的民主政治观念最为淡薄，而封建军阀的残留最为严重。由于这一原因，东北政务委员会虽然被纳入国民党体制内，但却很难融入国民党体系中。

奉系作为一个封建色彩浓厚的军事集团，在九一八事变后，特别是在西安事变张学良被囚后，最终解体是必然的。

从东北政务委员会的成立到最终解体，也只有三年的时间，但在那个大动荡、大变革的时代，它却承载了许多……佟德元以平实而又严谨的学风向世人讲述这段尘封已久的历史。

胡玉海

2014年11月27日