第一章
导论

第一节 研究背景与问题

在人类社会已经步入知识经济时代背景下，知识与技术凝聚的人力资本竞争成为当前各国竞争的主要表现。而知识和技术的发明与应用及人力资本有效开发的关键在于教育。教育对经济增长和社会福利具有重要影响，教育事业利国利民，兼具经济价值和社会价值。一方面，教育是国民获取发展机会和取得相应收益的基础，能够提高个人在人力资本市场上的价值。教育是否有效供给直接关系到一个国家国民的素质。教育的有效供给是一国国民知识、技能、修养、竞争能力及发展机会等得以有效保障的前提，也是其立足于社会，发展和提升自我的关键要素。教育的有效供给从根本上决定了社会财富分配中个人的相对份额。另一方面，教育是国家经济发展水平和国家综合竞争能力的决定性因素，是国家发展和国力强盛的根本。国家对教育的投入属于人力资本的投资，有效的人力资本投资是培养经济和社会发展所需要高素质劳动者的前提，是国家经济发展的核心驱动力。全球化趋势使各国之间的竞争更加激烈，而国家之间的竞争归根到底是人才的竞争，教育则是其关键。教育对促进个人的发展、国家的强盛乃至推动世界和平和全人类的发展，都起着至关重要的作用。

当今世界正面临着大发展、大变革和大调整，经济全球化趋势以及世界多极化格局正在深入发展。随着市场经济体制的改革、发展和不断完善，中国经济取得了傲人的进步——“中国奇迹”是有目共睹的。目前，中国GDP总量已上升至世界第二。在改革发展的关键时期，在确保经济建设稳步健康发展的同时，需要全面推进政治、文化、社会等方面的建设。在全球国际化趋势深入发展下，人口、资源和环境的压力与日俱增，加快转变经济发展方式迫在眉睫，提升国民综合素质和培养创新型人才日益重要和紧迫。中华民族的伟大复兴，中国未来的发展，关键靠人才，基础在教育。教育是民生之基、立国之本、强国之路，是民族振兴和社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中提出，强国必先强教，优先发展教育、提高教育现代化水平，对实现全面建设小康社会奋斗目标、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有决定性意义。

保障公民最大限度地获取能力所及范围内的教育是公共教育的职责和价值取向，是个人更是国家发展的需要。公共教育是为社会公众服务的教育，可在提高人力资本积累的前提下提升劳动生产力，从而推动经济发展。按照公共经济学的定义，公共教育属于准公共品，具有正的外部性。公共教育作为一种紧缺资源，其投入对社会分配与国家财政支出的结构有着直接影响，关乎国民共同分享国家发展成果，甚至社会公平问题。由于教育具有准公共品的属性，因此难以找到有效的价格体系来对其消费进行控制，与市场机制配置资源的结果存在差异。这一矛盾使公共教育资源不能仅仅依靠市场来解决。公共品不同于私人产品，其消费带来的效用不能在消费者之间分割。具有非竞争性和非排他性的公共品一旦供给，则对其的消费不会影响到其他人的消费，故其应当由政府来提供（张国庆，2005）。戴维·H．罗森布鲁姆（2002）也提出，无论人们的需求多么大，都缺乏购买公共品或准公共品的诱因，个人提供该种产品是不可能的，此时，政府在分配过程中便扮演了不可或缺的角色，承担着重要的责任。公共教育的供应也应主要由政府来承担。早期对政府干预教育的研究可追溯到亚当·斯密。他对于政府供给教育做出了开创性的研究，从教育外部性以及教育公平的视角论证了政府供给教育的合理性。弗里德曼提出了政府必须干预教育的两大理由，其一是教育的外部性，其二是教育对受教育者个体的约束作用。使公民个体平等地享有追求自身发展的权利，实现教育公平，进而使社会平等，无疑是政府首要的职能目标。

对政府行为的研究，视角有很多，例如宪政改革、法治建设等。除此之外，中央政府与地方政府之间的关系也备受国内外学者关注。在经济学界，财政分权理论无疑是研究中央与地方政府之间关系最具影响力的理论。许多国家考虑的是如何更好地分权而不是是否分权的问题（Taillant, 1994），财政分权已然成为世界性趋势。以“金砖四国”为代表，几乎所有大国都选择“分而治之”的发展道路。然而，需要指出的是，财政分权并不必然带来经济增长。世界各国经济发展的事实表明，许多依靠分权治理的国家有着截然不同的经济绩效，绩效好坏取决于地方政府行为的取向。Qian和Weingast（1996, 1997）指出中国取得高速的经济发展，策略是分权。中国分权程度很高，居世界前列，地方政府在经济发展及公共品供给上，都起着主导作用。分权式改革为中国经济转型奠定了基础，促进了经济体制结构的改变，有助于效率的提高，从而加快了经济增长（王永钦等，2007）。中国的财政分权具有自身独特特征，表现为经济上的分权与政治上的垂直管理体制。傅勇和张晏（2007）将这种经济分权与政治集权总结为中国式分权的核心内涵。

中国地方政府行为及公共部门效率在很大程度上是由财政分权体制决定的。地方政府受经济和政治双重激励，成为推动地方经济发展的发动机。中国式分权不仅为地方政府提供了财政激励，还构建了一种政府治理模式。因此，政府行为表现为政府竞争和政府治理。为争夺有限的资源，地方政府行为表现为政府间的为增长而竞争，如税收竞争等。政府竞争对中国经济的增长发挥着重要的作用（朱恒鹏，2004）。同时在竞争过程中，受“用脚投票”机制的影响，地方政府为了提高资源配置的效率，进而积极改善政府治理，规范政府行为。然而，地方政府为推动地方经济的发展，寻求一切能够带来投资的来源和采取各种方式加快经济发展的热情是不多见的（周黎安，2007）。与此同时，可能产生地方政府行为扭曲。虽然对公共品进行投入能够提高社会福利，但在以地区生产总值为政绩考核标准情况下，地方政府对基础设施建设、招商引资以及改善投资环境等方面兴趣浓厚，而忽视了公共品领域，例如公共教育，致使城乡之间及地区之间的收入差距持续扩大，公共事业缺失公平的现象越来越严重。一方面是经济的高速增长，基础设施及投资环境的日益改善；另一方面是教育等公共领域的矛盾日益增加。

人口多与现阶段的经济发展水平是中国公共教育发展的现实瓶颈。如何在现有财力等客观条件有限的情况下使公共教育供给效用最大化，进而努力实现教育机会均等及教育公平是当前中国地方政府面临的最大挑战之一。综上所述，本书试图研究在中国式财政分权体制下，地方政府行为如何作用于公共教育供给及对公共教育供给的影响。本书将基于新制度经济学的理论框架，探析地方政府行为与公共教育供给的内在关联，运用DEA分析方法测算公共教育供给效率，并分析导致其无效率的因素，进而采用实证方法验证地方政府行为与公共教育供给之间的关系，从而深层次分析地方政府行为对公共教育供给的影响，并进行区域差异分析。