第二节 清政府治理苗疆的基本政策

治理，是一项系统工程。中国古代认为治理是一个自上而下的多元化体系。《荀子·君道》曰：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理。”清王士禛《池北偶谈·谈异六·风异》：“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理。”相比前代而言，清政府对苗疆的治理是较为全面和深入的。中央政府和地方官员在法律、政治、行政等多个方面对苗疆展开了渗透和控制。清政府对苗疆的治理主要体现为法律上的因俗而治，政治上的恩威并用，行政上的逐步渗透和对土司权力的整体遏制。

一、法律上的因俗而治

《礼记·王制》曰：“修其教，不易其俗，齐其政，不易其宜。”这成为中国历代统治者奉行的解决民族问题的基本准则。长期以来，由于西南地区少数民族众多，风俗习惯各异，难以统一，因此中央政权对西南少数民族地区在法律上都采取“因俗而治”“无为而治”的政策，“生居荒服，宜以不治治之”。这一政策虽然带有某种消极和放任的色彩，但从长远来看，对于稳定西南少数民族的社会秩序、实现各项事务的和谐治理是具有一定积极意义的。

1．苗例

对于苗疆，虽然清代的统治水平和统治技术与前代相比有较大的提高，但历代中央政权所奉行的“因俗而治”的基本指导思想并没有改变。在苗疆的法律适用上，清代的政策较为务实和开放，“各省苗民番蛮，均属化外，当因其俗，以不治治之”。对于生活在苗疆的西南少数民族，清立法者并没有像对蒙古、回疆、西藏、青海等地那样，制定如《蒙古律例》《回疆则例》《钦定西藏章程》《西宁番子制罪条例》等专门的民族法规，而是在法律中允许苗民之间的纠纷适用他们自己长期以来形成的不成文习惯法——“苗例”。乾隆六年（1741年）三月丙戌，议政大臣等在议覆贵州总督张广泗会同湖北广西督抚所奏《议定楚、粤两省苗疆善后事宜》中对“苗例”进行了官方解释：“苗人嗜利轻生，凡户婚田土口角暨人命盗案，总以偿银了息，谓之苗例。”并因此规定：“苗民凶杀及与军民交涉案件，按律治罪，不得援苗俗轻纵。”由此可见，清政府认可的“苗例”，就是西南各少数民族社会内部通行的习惯法的统称。通过“冲突规范”的方式在国家立法中认可少数民族习惯法，清代由此把对苗疆“因俗而治”的原则法典化和系统化，不仅在正式的法律条文中加以明确规定，而且在有清一代不断加强和完善这一制度。这一政策，使得苗疆处于事实上的法律自治状态。

2．清代前期苗例的适用

康熙时期，清政府对苗疆的统治尚未稳固，一些地区尚未完全征服，为此统治者采取了抚绥的政策以安定人心，其中就包括在法律适用上区别对待，允许苗疆少数民族适用各自的习惯法。康熙三年（1664年）广西庆远推官谢天枢在《土司议》中称：“杀人者，法不死，计其家头畜多少输所死之家，不用汉法抵罪。”康熙四年（1665年）贵州总督杨茂勋疏言：“贵州一省在万山之中，苗蛮穴处，言语不通，不知理义，以睚眦为喜怒，以仇杀为寻常，治之之道，不得不与中土异。凡有啸聚劫杀侵犯地方者，自当发兵剿除；其余苗蛮在山箐之中自相仇杀，未尝侵犯地方，止须照旧例令该管头目讲明曲直，或愿抵命，或愿赔偿牛羊、人口，处置输服，申报存案。盖苗蛮重视货物，轻视性命，只此分断，已足创惩，而渐摩日久，曲直分明，苗蛮亦必悔悟自新，不复争杀，此兵不劳而坐安边境之道也。”这些建议得到了中央立法的认可，并直接上升为法律条文。康熙四十年至四十四年通过了一系列有关苗民犯罪的事例，确立了两个基本原则：第一，对于伤害他人的犯罪，熟苗照民例治罪，生苗仍照苗人例治罪。如康熙四十年覆准：“孰苗生苗若有伤害人者，熟苗照民例治罪，生苗仍照苗人例治罪。”第二，苗民犯罪，轻罪由土官自行发落；但犯有杀死人命、强盗掳掠人口、抢夺财物及捉拿人口索银勒赎等重罪，则由朝廷流官按照苗人例从重处罚。如康熙四十三年题准：“红苗归诚纳粮，特设土官管辖，除苗人有犯轻罪者，仍听土官自行发落外，若有犯杀死人命、强盗掳掠人口、抢夺财物及捉拿人口索银勒赎等情，责令土官将犯罪之苗拿解道厅治罪。”四十四年覆准：“苗民犯轻罪者，听土官自行发落外，若杀死人命、强盗掳掠及捉拿人口索银勒赎等情，被害之苗，赴道厅衙门控告，责令土官将犯苗拿解，照律例从重治罪。”这些规定表明，对于苗民犯罪，分生苗和熟苗、轻罪和重罪适用不同的法律。

当时的一些司法实践表明，对于苗疆少数民族的命盗案件，可以折中刑律，适用其传统“赔偿命价”方式解决，而不必拘泥于《大清律例》的规定。据《连阳八排风土记》记载，作者李来章在主政广东连南瑶族地区时，常常“推情求隐，折衷律例”来与当地的少数民族习惯法妥协，因而获得当地瑶族群众的极大信任。其中最重要的就是在当地瑶族群众中，杀人往往采取赔偿命价的方式解决，这虽然不符合《大清律例》，但李来章还是尊重了这一习惯法：“审得瑶人房法良、李马四等互控一案，缘法良先与火烧坪排瑶不和，投奔军寮，以致马四之兄未觉，被火烧坪瑶人迁怒怀恨，捉回杀死。此康熙十九年事也。后二十六年和好，在房法良名下，议出赔命银五十二两五钱，付马四等亲族作为斋果等费。此虽法外非为，有干律例，但于未归诚之先，自相拟议，姑亦听其两便也。兹法良虽供付银五十二两，二讯之，马四则称陆续收银止四十一两五钱，尚欠一十一两，未经收受，但事隔二十余年，难以执一而论。又据中人李省网、烂酒从公处息，已有定议。今于法良名下断出银四两付寨长买斤、房十五、虎阑等领回，同瑶目、千长调处明白，以了此局。”由于案件完全是依照当地瑶族的习惯法判决的，因此双方当事人心悦诚服。

雍正则将康熙时期确立的原则进一步法典化和普适化。其对康熙时期确立的苗人犯罪原则最大的突破就是允许苗人内部的重罪、争讼，准许法外结案，不必依《大清律例》处理。据《大清律例》记载，雍正五年（1727年）奏准：“凡苗夷有犯军、流、徒罪折枷责之案，仍从外结，抄招送部查核。……其一切苗人与苗人自相争讼之事，俱照苗例归结，不必绳以官法，以滋扰累。”这一带有强烈“属人法”色彩的法律原则终清之世成为政府处理苗疆法律事务的基本准则，直至清末未曾改变。雍正时期处理的一些苗疆案件也为这一原则作了较好的注解：

黄连庆（音）1725年从山西移居到川西建昌府。他到达此地的时候给了土官贾牛更（音）一些鸡、布和钱，贾反过来给了黄一个土著的名字和一些土地。黄在附近各村寨卖腌肉等为生。1731年8月29日，他与另外两个土著酗酒打架丧生。根据当地土法规矩，杀人者赔给黄妻20头牛、6匹布和12两银子。然而，当此案报到贾土官面前，他推翻了以上解决协定，说黄原来是山西人，这件案子应按国法审判，罪犯应交清廷处以死刑。但黄妻拒绝贾的判决，她愿意得到那些赔偿。她将此案上诉，逐级到了北京。雍正皇帝在1732年见此折并作了朱批，说她虽然来自山西，但如果她愿意成为土著，可以给她那些赔偿。在雍正皇帝看来，此案中的族属问题允许自我选择，而不是决定于个人历史、户籍登记或家族遗传。

这一案件表明，对于仅涉及苗民内部的诉讼，清统治者给予其习惯法充分的尊重和认可。从表面上看，清政府似乎主动放弃了《大清律例》在苗疆的适用，缩小了国家法的空间效力。但事实上，通过立法和司法判例对少数民族习惯法予以认可，其统治效果比强行在少数民族地区推行制定法要好得多，反而在更大更高程度上树立了国家法的权威。这体现出清政府在处理多民族国家法律问题上的睿智与宽容。

3．清代中期苗例的适用

乾隆时期完全继承了康熙、雍正时期的原则，并不断加以巩固。乾隆皇帝登基伊始，即于乾隆元年（1736年）七月颁布上谕：“苗民风俗，与内地百姓迥别。嗣后，苗众一切自相争讼之事，俱照苗例完结，不必绳以官法。”这一规定重申了雍正五年（1727年）创立的原则。此后，朝廷不断通过与苗疆官员的奏折往来强化这一原则。乾隆元年十月，上覆贵州布政使冯光裕条奏苗疆事宜曰：“若法待人行，则不若仍其苗习而顺导之。”乾隆二年刑部议准湖南抚臣高其倬条奏：“向来苗人杀死苗人之命盗案件，或不愿报官，或私得骨价不肯报官……似不便一概绳以官法。请将乾州、凤凰、永绥三厅所辖苗人杀死苗人命盗等案，如两造情愿照苗例完结，不愿追抵者，应令该管官酌量完结，不许再生事端，以图报复。”乾隆十四年，皇帝批复云贵总督张允随奏《遵奉因俗而治谕旨办理缘由折》曰：“遇有犯案，轻者夷例完结，重者按律究治，地方官随时斟酌办理。”乾隆三十一年十一月戊寅，皇帝针对高积条奏“禁苗人佩刀、跳月”折谕曰：“而于苗疆，乃欲严立科条，纷更滋扰，徒属有名无实，甚无谓也！”可以看出朝廷对苗疆法治务实求简，尽量顺应苗俗的态度。

根据当时的法律规定，苗人犯罪不仅在法律适用上有所区别，而且还可获得刑罚上的宽待。由于这种刑罚上的优惠待遇，甚至出现民人犯重罪冒充苗人以获减免的事件，为此政府不得不出台相应的法律予以制裁。乾隆二十五年覆准：“各省凡有土苗地方，如遇军流徒遣等犯内，有民人捏称土苗，事发之日，将该犯各依本律发配，各加枷号，分别治罪。”乾隆二十八年三月戊午，刑部议覆广西按察使栢琨奏准：“粤西民苗杂处，苗、瑶罪犯斩、绞情轻者，秋审例得减等，恐民人假冒，应如所请，于定案时取邻保甘结存案，捏混治罪。”这些假冒案件从一个侧面说明苗人在刑罚上是享有特殊待遇的，类似于今天刑法上的“两少一减”政策。一些地方官员的奏折表明，苗民犯有军、流、徒重罪，往往以折枷代替，以示宽免。乾隆二十八年六月壬寅贵州按察使赵孙英奏：“苗类本多淳朴，惟仲苗诡悍，潜踪窃劫。倮罗强肆，睚眦逞凶，向照苗例，军、流、徒皆折枷完结。”

乾隆时期，虽不时有苗疆官员上奏要求改变该原则使苗民与汉民一体适用《大清律例》治罪，但都遭到朝廷的驳斥。例乾隆九年湖南巡抚蒋溥奏《酌议抚苗事宜三条折》，建议赋予苗疆武职人员处理苗人案件的司法权：“请嗣后除命盗大案必赴文职具报外，其一应例许寨头理处之细事，苗人或有赴营汛具报者，亦许将弁责令头人照苗例理处，取具遵依，移交文职存案。”军机大臣等在覆准蒋溥陈奏时批驳，苗人案件本就依“苗例”内部自行处理，允许武职听讼纯属多此一举：“苗人遇有户婚田土忿争细事，只令报官，许该处寨头甲长等照苗例理处，乃以苗治苗，羁縻之法。今该抚欲令居址遥远之苗人，遇事兼许将弁责令头人理处，毋论武职不谙词讼，难免听断枉徇之弊，且既设丞卒等官管理苗事，又许将弁等兼理，转恐苗人统率不专，易生滋扰，应毋庸议。”乾隆十年湖南按察使徐德裕奏陈《苗疆应行应禁事宜四条折》，针对乾隆二年高其倬条奏要求“乾州等三厅苗人案件干犯恶逆者，应请照民人治罪也”。乾隆皇帝对徐德裕奏陈的朱批是：“若经部议，是本欲息事而徒滋事也，且令抚臣详酌奏来。”乾隆的批复虽然文字不多，却颇有深意。作出这样的批复，是因为其与清代多年来治理苗疆所奉行的基本政策相悖。皇帝的态度直接影响了核议大臣的意见，湖南巡抚蒋溥核议徐德裕折时予以全盘否定：“此则未悉治苗之机宜者也。查三厅案件许照苗例完结，原谓其归化方新，不欲骤变其俗，使致惊疑，此中自有深意……应将所请照依律例之外，亦毋庸议。”值得注意的是，两案仅相隔一年，而后一案件中的核议大臣蒋溥正是前一案件中的上奏者，“苗人犯罪依苗例”之法律原则的强大效应可见一斑。

一些地方文献也反映了苗疆腹地“不绳之以法律”的事实。乾隆《大理府志》称：“大理属彝，惟云龙最杂，亦最悍。此如虎豹处山林，不可以法律绳束。”在贵州任职的陈宏谋亦云：“石阡地虽僻简，在在苗区，正宜加意抚绥，迎机化导，不必绳以法律，全在示以恩信。”四川省冕宁县保留的部分清代彝族档案中，即有乾隆时期官府认可的适用彝族习惯法处理的人命案件甘结书，这是政府允许苗疆少数民族适用固有习惯法处理其内部纠纷的现实例证。内容如下：

乾隆十三年九月夷民别暑甘结

为甘结事。情因兹披灌子先盗别暑耕牛，复索报信银两，尚未现赃，于乾隆七年与兹披等问论，二比口角斗殴，有兹披回家二十余日身死，有糯姑灌子等抄披谷子五十石、荞子三石、伯[霸]占庄田十三石，掯勒耕种数载。于本年七月初九夜，又被抄护，控经在案，蒙恩严饬究追。今有伙头并亲族人等，念系同支，不忍参商，照夷俗之例，将掯勒水旱田地十三石并抄家具什物等项，一例退回别暑管业外，所有兹披身死，议处别暑出备水田一石，家人男妇二口，马二匹，给与兹披之子，以作超度经功之资，了息明白。自今说和之后，任随别暑并家人上下往来，路途逢遇，而糯姑灌子等不得隙仇借事生端。日后如有不遵妄为，系有三羊、阿铁、错铁并伙头一面承认。此系愿和，于中并无逼迫等情。恐后无凭，故立甘结是实。

凭中说和 伙头哇涡

阿路

别遮

亲长三羊

阿铁

错铁

夷妇婶母里的姑娘济歪

清中叶以后的统治者始终秉承这一政策。“高宗运际昌明，一代法制，多所裁定。仁宗以降，事多因循，未遑改作。”嘉庆二十年（1815年）九月庚寅，苗疆大臣曾奥“将名例内十恶大罪，及黔俗易犯条款，摘录刊印，粘贴告示，俾令家喻户晓”，嘉庆认为这种举措“于化民之道，殊为无益。……殊属多事，著即停止”。嘉庆时期的一些西南地方志也反映出这一原则的官方适用。如嘉庆《广西通志》载，五岭之地各少数民族“其杀人者法不死，计其家头畜多少输所死之家，不用汉法抵罪”。嘉庆《永安州志》载：“僮睚眦相仇，杀人寻数世不止，杀人者法不死，计其家头畜多少输所死之家，不用汉法抵罪。”

4．清代末期苗例的适用

道光元年（1821年）详定《苗疆应增应禁事宜四条》，其中规定：“苗人词讼照旧章准理。”说明仍遵循前述原则。直至清代末年，苗疆许多地方仍援用因俗而治的方针实行变通章程，不统一适用法律。光绪二十六年（1900年）五月初四日甲辰广西巡抚黄槐森奏：“寻常盗案例应解勘具题，粤西民风强悍，未能骤复旧制，请仍照变通章程办理。”从之。光绪末年，清政府实行变法，但新法如旧有的律例一样，亦未在苗疆实施。光绪三十二年（1906年）九月十一日乙巳广西巡抚林绍年奏：“新纂刑事、民事、诉讼各法，广西省尚难通行，盖俗悍民顽，全恃法律为驾驭，间以不测示恩威。若使新法遽行，势必侜张百出，未足以齐外治，先无以靖内讧。”下所司知之。一些对清代进行总结的著作中，也多次申明了清政府对苗疆的特殊政策。魏源《圣武记》记载：“其苗讼仍从苗俗处分，不拘律例。”据《清史稿》记载，对于苗疆“以其习俗既殊，刑制亦异”。

二、政治上的恩威并用

对于西南少数民族的统治，历代就有“剿”与“抚”之争，但总体来说，中央统治者对被称为“蛮夷”的西南少数民族多充满敌意，以军事征服为主。苏轼《钱师孟知横州制》曾云：“岭南诸郡，土旷民稀，而密迩夷落，以疆场之政为重。故守土之吏，常选于右府。”明代对西南主要采取“兵剿”的方针，不仅引发了深刻的民族矛盾，也导致了明王朝在苗疆统治的失败。洪武十五年（1382年）《明太祖谕西平侯沐英敕》曰：“云南、乌撒、乌蒙、东川、芒部、大理、建昌、水西、普定等处，人民今敢有不遵教化者，加兵讨平之。”《明太祖再谕西平侯沐英敕》曰：“近称东川诸夷不叛者，号为循良，虽未可逆，诈然须防闲，严整师旅，使不得肆其奸谋，然后贼可破也。”明崇祯二年（1629年）四月十五日御史杨通宇题奏《请剿黑苗疏》：“题为两江九股黑苗宜殄，恳乞圣明专敕有谋文武急行扑灭，以固黔疆事。”皇帝旨曰：“黑苗宜剿，这奏内说得明白，著新督臣定计行派。”明嘉靖戊子年（1528年）宾州守备孙纲跋《灭瑶蛮诗石刻》甚至曰：“此地传闻生贼种，累朝杀戮使人愁。从今设置千军镇，歼灭瑶蛮永绝休。”清黄元治《抵平远有感》诗感叹曰：“有明三百年，弄兵屠贵筑。凭险恣鸱张，王师翻败刃。”但是这种过分注重“兵威”镇压的政策，非但没有使苗疆的少数民族屈服，反而激起了他们的强烈反抗：“三代以前惟以德服，汉唐而后或顺或叛，羁縻而已，明代以威力相临，三江诸蛮遂桀骜不可制。”

清代继承了以儒家文化为核心价值体系的中原政治文明，并吸取明亡的教训，对边疆少数民族多采取抚绥、柔远的政策。“诸葛亮七擒孟获”的历史佳话对于清政府的西南民族治理政策产生了深远的影响。由于苗疆少数民族起义此起彼伏，再加之清代前中期的军事实力较为强大，因此在政治上，清政府对苗疆少数民族采取的手段是“恩威并用、剿抚相佐”。在顺治、康熙、雍正、乾隆时期，“恩威并用”的政策在苗疆逐步确立并得以加强。

顺治、康熙时期清政府通过平定三藩叛乱，初步确立了在苗疆的统治权，当务之急是稳定局势，因此这一时期对少数民族的政策强调战乱之后的“恩抚”。顺治元年（1644年）上谕刑部、都察院曰：“南直、陕西、湖广、四川、河南、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州等处未经归顺人民所犯罪恶，一并赦免。倘投顺以后或犯罪恶，依律究治。”顺治十年五月庚寅，上谕：“湖南、两广地方，虽渐底定，滇黔阻远，尚未归诚。朕将以文德绥怀，不欲勤兵黩武……经略湖广、广东、广西、云南、贵州等处地方……各处土司已顺者加意绥辑，未附者布信招怀，务使近悦远来，称朕诞敷文德至意。”顺治十七年以靖南王耿继茂移驻广西，赐之敕曰：“广西僻在南服，界连滇、黔、楚、粤以及交趾地方，苗蛮杂处，叛服靡常，土司瑶、壮，尤多狡悍，抚绥弹压，务在得人。”康熙时期也一再重申恩抚政策。康熙二十五年（1686年）二月庚子，上谕大学士等曰：“朕思从来控制苗蛮，惟在绥以恩德，不宜生事骚扰。”同年二月丁未，上谕吏部、兵部：“我国扫除逆孽，平定遐荒，即负山阻箐之苗民，咸输诚供赋。封疆大吏，自宜宣布德意，动其畏怀，俾习俗渐驯，无相侵害，庶治化于远迩。”康熙四十一年，上谕都统嵩祝、副都统达尔占、侍郎傅继祖等曰：“瑶人所居之山，通连广东、广西、湖广三省，林木丛密，山势崇峻，恃此险僻，顽梗不驯。自宋、明以来，即在这三省扰害民生。今差尔等到彼，务体朕好生致意，不必遽行征剿。先晓示招抚，如其不悛，再行剿灭。”康熙五十一年，上谕大学士等曰：“红苗等居深山之中，自古以来，并未向化。鄂海等宣布德泽，尽行招抚，殊属可嘉。”

雍正时期清政府通过改土归流加强了对苗疆的统治权，因此尽量减轻改土归流对苗疆所产生的社会震荡是此时的主要任务，这一时期对苗疆少数民族的政策是“德化威服，剿抚并进”。雍正二年（1724年）上谕贵州提督赵坤：“遇此等愚顽苗倮，或以德化，或以威服，胡令不行，曷禁不止耶？可与抚臣同心协力，治理地方。”雍正对“恩威”的关系和适用具有非常深刻的认识。雍正四年四月庚午，上谕贵州巡抚何世璂曰：“苗夷虽蠢而无知，然亦人也。若地方有司实意矜恤，令其知感；营伍严肃，令其知畏，朕可保其永远无事。恩威二字，万不可偏用，偏用之，目前虽有小效，将来必更遗大患，非为国家图久之策。”雍正对苗疆大吏的批示中，常常要求他们慎重把握“恩威”与“剿抚”之间的平衡。雍正五年上谕：“鄂尔泰剿抚并用，威惠兼施，俾生苗等向化输诚，县愿纳赋归附版籍，又缪冲逆苗等素称犷悍难驯，今剿抚已靖，悉皆内向，鄂尔泰办理甚属可嘉。”雍正六年抚绥生苗，上谕贵州巡抚张广泗：“近闻尔到彼地有抚剿兼行之事，想因苗寨繁多，心志不一，其中有实心归附者，亦有中怀疑懼而未即就抚者，若仓促之间胁以兵威，未免戕残苗命，且强所不愿，非朕本怀，今特遣翰林官二员前来将朕意宣谕，倘伊等到日尔所料理之事已竣，则加意抚绥，使之得所，倘或执迷不悟，且勿徒恃兵力杀伤苗民统俟，从容再行化导，以副朕好生胞与之至意。”同年十一月乙亥上谕兵部：“苗众繁多，朕亦不忍听其独在德化之外，是以，从封疆大臣之请，剿抚兼行，切加训诲，务以化导招徕为本，不可胁以兵威，或致多有杀戮。”

乾隆时期，经过前面两代的经营和巩固，清政府在苗疆的统治已非常稳固，因此这一时期的政策从小心翼翼地保持“恩威”之间的平衡转向以“恩抚”为主，以“威剿”为辅，“驭苗以不扰为要，次则使知兵威不敢犯”。这一转变一方面体现出清代统治者的自信与强势气度，另一方面也体现出清政府在统治艺术上的成熟。文献表明，乾隆时期将能否正确运用“恩抚”作为任命和考核苗疆官吏的标准之一。乾隆三年（1738年）上谕：“查云贵诸苗向在王化之外，为害于地方。近来改土设流，渐次安辑。然疮痍初愈，元气未复，必得循良之员恩信兼著，调剂咸宜者，令其心志帖然，然后可以久安于无事。”当时苗疆的地方志也反映了这一制度。乾隆初年修订的《贵州志稿》认为，只有灵活运用“恩威”的官员才能胜任苗疆的治理工作，“官斯土者，非精明强干，恩足以结之，威足以惕之”，方能获得苗疆的长治久安。乾隆《沾益州志》也认为，苗疆官员必须深谙“抚驭之道”：“土地人民归州，有统辖操治之权，贤良牧守更得所以抚驭之道，勿滋扰，勿过求，宽严互用，使之怀德畏法，则久道化成，不难蒸蒸丕变矣。”从实践来看，苗疆官员在充分领会朝廷“恩威并用”政策的精神后，将其广泛运用于苗疆的各项具体事务中。在镇压苗民起义之前，先进行招抚，平定之后，再给予土地、物资上的抚恤。乾隆《凤凰厅志》记载的提督俞益谟发布的《戒苗条约》可谓是这一政策的现实注解：

本军门得了寨子，不肯将你杀戮，总是招抚归顺在前。朝廷恩信难失，故此曲为保全，不但得了寨子不行杀戮，又将磨岩寨拿出要杀的苗子，我都央求释放，周围地方寨子，约束兵丁不动一草一木，无非见尔归顺，信不可失。此番大兵撤回，尔等须要感激皇恩，改过自新，各各安生乐业，就如内地百姓一般，若再不遵王法，作歹为非，本军门系是本省提督，密奏朝廷，不须多用兵马，你的地方形势已在本军门熟察之中，不时亲带兵马直捣巢穴，教你有箐难藏，有寨难据，有屋难住，有田难耕，骨肉抢散，身躯不保，那时勿怪本军门狠心辣手，过于惨毒。

乾隆《梧州府志》记载的这首《抚瑶歌》，则体现了朝廷在平乱之后对少数民族的抚恤：

何年政令苛且烦，我民弃业投深山。弓刀杂居夷与蛮，欲悔无路何由远。天子仁明照八垓，有如妍媸临镜台。不以刑威夺恩爱，故遣县令勤招徕，勤招徕，意甚长，捐尔刀与枪，饰尔巾与裳，携尔妻儿复土乡，尔田尔庄尔稼尔桑，我蠲尔差除尔粮，尔不悛兮尔自戕。尔尚归来来莫迟，我有赏犒恤尔私，尔尚归来来莫疑，我心诚信天所知。携扶老幼登县门，享我红酒及牛豚。尔老有子子有孙，同归寿域同天恩。

《黔记》记载了乾隆时期的苗疆官员张广泗在平定苗民起义后对苗民拨地安插进行抚恤的情形：“近经督臣张广泗议凡已剿苗寨所有投抚苗众，酌其人口拨给土田，归并安插，应再加详酌务尽招出潜藏余苗分配各寨，汉三苗一，俾汉苗杂居，强弱相制，即使无土可给，亦堪庸田营主抚恩束法，自可渐革犷凶以厚藩蔽。”

清代前中期政府“恩威相济”的政策对中后期统治者具有重要的指导意义，在治理苗疆的问题上，清政府始终坚持这一原则。如嘉庆四年（1799年）九月三十日，帝批新授广西巡抚谢启昆谢恩折曰：“广西地接外夷，民瑶杂处，颇不易治。持以镇静，加以抚绥，无事必应德化，有事必使畏威，切勿姑息养奸，亦勿轻挑边衅。”嘉庆年间的《傅鼐有复总督百龄书》曰：“三苗自古叛服靡常，治之惟勦、抚两端。叛则先勦后抚，威克厥爱乃济。”清末在历经了苗疆的多次少数民族起义之后，清政府仍坚持这一原则。咸丰年间修订的《兴义府志》论道：“治理苗者宜政刑持平，德威相济于催科中，寓抚字使吏胥不虐而苛索无闻，斯永相安于无事矣。”《圣武记》载《坊苗记》亦曰：“抚苗如抚子，备苗如备疾，御苗隄御水，攻苗鸷攻伏。”

三、行政上的逐步渗透

由于历代以来的羁縻政策，苗疆作为一个地理上的隔绝地带，在行政统辖上也形成了事实上的“独立王国”，“山谷奥险阻绝，厥类尤繁，唐虞谓之要服，是但与要约而已”。中央政权在这一地区的行政权力往往虚置和架空：“山川长远，习俗不齐，言语同异，重译乃通，椎结徒跣，贯头左衽，长吏之设，虽有若无。”

1．康熙时期

清代初期，政府在苗疆的行政权力也较为薄弱和分散。如《庆远府治》记载了康熙初年官员在贵州荔波无法正常任职的情况：“荔波六苗犷戾，康熙二年县令胡启睿赴任，离县治仅一十五里，苗民不容歇宿，鸣鼓集众，并仆隶尽屠之。后官多不往赴。八年有典吏余子位赴任至彼，诸蛮互相诧异，皆云：蒙夜结勒刀蒙刀，过客麻利料利料，译其意盖言：你从何处来？你来作何事？好笑好笑云。”但在康熙中后期，中央的行政权力已开始逐渐渗透到苗疆，并往往以军事渗透为先导。康熙三十七年（1698年）五月，云督王继文疏：“鲁魁一山与哀牢相接，绵亘千余里……请设汛增兵弹压要害。查江内慢千坝乃新平县境适中之地，应拨千总一员，带兵二百名驻防。江外增设四汛，旧哈、跨果二处，各增兵一百名，大口增兵五十。”随着中央对苗疆统治的加强，除武职官员外，朝廷开始在苗疆设立训导、教授、教谕等文职人员，以加强对当地风俗习惯的改革，即思想道德的渗透。康熙四十二年十月：“湖南布政使施世纶以衡州府之安仁、嘉禾、临武，永州府之江华、宝庆府之城步，及郴州之桂阳，靖州之通道、天柱，向止训导一员，请添设教谕。又永定、铜鼓二卫，止设教授，绥宁、会同二邑，止设教谕，俱请添设训导。敕部议行。”史料表明，一些地方官员还通过对长期处于中央统治之外的少数民族编立户籍、实施保甲制度等措施，加强政府对少数民族的行政管理。如康熙中广东布政使欧阳永裿曾将连州瑶族编立户籍：“连州瑶有八排、二十四排之目，康熙中尝为乱，法禁其出入。永裿奏言：‘排瑶地狭人众，将无所得食，请许其良者编入民籍，以广谋生路，而消其生事之端。’下督抚议行。”《白盐井志》也记载，康熙五十二年六月内，云南清军驿传盐法道刘将当地“街坊分为五牌，首用一户为乡约，次用十户为保甲，每夜分发值更，常川巡守，以杜私贩，以防宵小，至冬每井分设火塘守夜，岁以为常”。

2．雍正时期

雍正时期清政府对苗疆的行政统治采取非常强硬的政策。通过一系列的措施，中央政府的行政权力深入渗透到苗疆腹地，将少数民族地区直接置于中央的控制之下。其主要措施是：

首先，将苗疆一些难以治理的少数民族地区提升为直隶州，以便加强中央的直接控制。苗疆地广人稀，再加之官员短缺严重，因此中央的行政力量分布极为稀薄，一个州县往往管辖的面积过大，造成中央实际控制权的落空。为改变这一状况，雍正执政期间，将许多少数民族聚居区改设为直隶州，使之直接置于中央的控制之下。雍正三年（1725年）广西巡抚李绂《请设直隶二州疏》建议将广西宾州、郁林二州改设为直隶州以加强对当地少数民族的管辖：“自柳州至南宁五百余里，而宾州、上林、来宾、迁江、武宣等州县，瑶僮尤为顽劣，知府才具稍疏，每遇仇杀抢夺之案，檄催未几，例限已逾，深为未便，请将宾州一州改为直隶州，其附近之上林、来宾、迁江、武宣四县悉归宾州管辖，其近府之象州一州并附府之马平府、北之柳城、罗城、雒容、融县、怀元远等六县仍归府辖，俾得一意北乡料理，庶无迟误。……请将郁林亦改为直隶州专辖博北陆兴四县，而附府之苍梧与近府之藤县、岑溪、容县、怀集等五县仍归府辖，庶各可就近综理。”雍正七年孔毓珣《请改连州为直隶及广东理瑶同知疏》建议将广东瑶族聚居的连州改为直隶州以加强管理：“今臣等议将连州改为直隶知州，即专辖就近之阳山、连山二县，凡属命盗及一切政治事宜，悉照广东罗定州知州管辖东安、西宁二县之例，该知州径由司道考核，不隶府属，得以就近考察属吏，督缉盗逃，盘查仓库，安缉瑶民。”

其次，在苗疆各省交界处增设州判营汛，加强行政管辖。苗疆地形复杂，万山丛立，许多地方无法设立行政机构，因此形成了事实上的真空地带。雍正时期，中央要求在苗疆的空白区域全面铺设行政机关点署，广泛增设文武官吏，如知府、知州、州判、同知、学正、吏目、千总、守备、把总、游击等，建立健全行政机构，完备体系，全面加强对少数民族的行政、司法、军事管理。雍正二年上谕大学士等：“闻得广西瑶僮杂处，匪类不时窃发，逾山越岭，难以擒拿。汛兵各守地界，不敢擅自越境，嗣后分防各弁不论何标何汛，凡系附近地方，毋分彼此，互相接应，庶匪类无可潜藏矣。”雍正五年上谕云南、贵州、四川、广西督抚提镇等四省接壤处分界安汛以加强对流窜作案的管辖：“四省督抚提镇宜各委贤员，于四省接壤之地勘明界址，凡瑶倮贩棍往来要路，设立营汛，派拨游守等官带领弁兵驻防稽查，倘有越境仇杀劫掠之事，即时擒解，不使漏纲。”“又念新厉郡廖廓，鞭长莫及，清潭四里，分县丞以专理，接连三岔、雷山沿河，时有抢掠。龙门一带，添巡检以驻防，向系土司管辖，最为难治。三岔地方，蛮贼出没之所也，则拨土兵三百，置屯田，移分府以弹压之。”雍正五年九月，“奏报古州等处生苗愿附版图一千余里。黔、粤之交有古州八万地方，虽在边界之外，实居两省之中。黔之黎平、都均、镇远、永从诸郡县，粤之柳州、怀远、罗城、荔波等郡县四面环绕。而以此种生苗窜伏其中，任其劫掠，一无管辖，荼毒两省，莫可如何。今自长寨设营，泗城改土，安顺各路生苗皆已输诚内附”。云贵总督鄂尔泰为此上《会议分界设府疏》，详细勘定了在广西、贵州、云南三省交界处增设文武官员的部署，以加强对这一地区的行政、司法管辖。从其疏中的部署来看，当地的行政组织机构已相当严密和完善：

应请于泗城对江之长坝地方设立州治，添知州一员，专理吏目一员，佐之学正一员，专司训迪，东北罗斛四甲与贵州定番、永宁二州相连，土苗凶顽，山谷尤险，应设州判一员，并将桑郎甲令其分理，即驻划罗斛甲地方，西隆州所属割四甲半有零，除罗斛一甲剥弼下甲与州治相近外，册亨龙渣二甲岜结半甲剥弼上半甲相距遥远，而册亨尤为难治，应设州同一员，即将龙渣巴结等甲令其分利驻扎，册亨甲地方州治应有武职防守，新改流地方又属两省交界，尤藉兵威，应设守城游击一员，守备一员，千总一员，把总二员，兵五百名，以游击并千总一员，兵二百五十名防守。州治以守备并把总一员，兵一百五十名防守。州同所治，以把总一员兵一百防守，州判所治以上官兵归于安笼镇统辖，所添之兵，黔省各标镇协营，在在汛广，兵单未便再行抽发，应请招募充补。……并请将南笼所属地方改为府治，添设知府一员，经历一员……若于捧地方设立一管，白云屯之上发弁员带兵扼险，法岩、歪染二处设立大汛防守，余则相度形势设汛，安兵使之星罗棋布，会哨游巡，不惟黔夷可以控制，即粤侬亦不敢起衅。查黄草坝地界在捧之内，从无烧掠大案，应即以驻防黄草坝之安笼镇、标左营游击一员，千总一员，把总一员，兵三百名移驻捧，将原汛捧汛之把总一员，兵五十名移驻黄草坝，轻重缓急更觉得宜。黄草坝民居稠密，汉多夷少，且距州遥远，必须文员管理，应于普安州添设州判一员，分驻其地，专理细事，并管三江，稽查奸宄，遇有命盗重案，仍报州审，详查黔省按察司衙门，有经历照磨二员，并无执掌事件，合将经历载汰，即设普安州判，庶文事武备严密周详，而边防汉夷得以安贴矣。

最后，在苗疆大规模推行保甲之法，以加强对基层的行政控制。保甲制度是中国古代社会长期延续的一种社会控制手段，其基本特征是以户为单位进行管理。但长期处于王化之外的苗疆少数民族一直未能实行这一制度，因此中央政权也无法实现对苗疆的基层控制。雍正时期，清政府在苗疆的统治已基本稳固，尤其是改土归流后，具备了实施保甲之法的条件，因此中央政府开始在苗疆强制推行。对于苗疆官员提出的少数民族散居杂处、难以编甲的理由，雍正均一一加以驳斥。雍正四年（1726年）四月甲申上谕大学士：“弥盗之法，莫良于保甲。朕自御极以来，屡颁谕旨，必期实力奉行……至各边省，更藉称土苗杂处，不便比照内地。此甚不然。村落虽小，即数家亦可编为一甲。”对于不实力奉行保甲的苗疆官员，朝廷给予严厉的处罚。同年七月二十五日，吏部遵旨议覆：“保甲之法，十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正，其村落畸零及熟苗、熟壮亦一体编排。地方官不实力奉行者，专管、兼辖、统辖各官分别议处。”对于苗疆实际存在的编甲困难，朝廷要求地方官积极克服，妥善安置。同年十二月二十一日内阁等衙门议覆：“清盗之源，莫善于保甲，云、贵苗民杂处，户多畸零，将零户编甲，独户迁移附近，以便稽查之处，行令该督悉心筹划，饬令该地方官善为奉行，安置得法。”从之。雍正五年二月，“生苗五百三十九寨内附。自长寨既清，于是安顺、镇宁、定番、广顺诸州郡接壤，粤西诸生苗最难号难驯，至此皆闻风内附，编入保甲”。雍正十三年户部题准，“广西庆远府归流土民百七十九名，汇入宜山籍，嗣后四川生番、岭夷归化者甚众，定例令专管官编立保甲，查缉匪类，逢望日宣讲上谕，以兴教化”。雍正时期采取的各项措施使得中央政权在苗疆建立起了广泛而严密的行政管理体系。

3．乾隆时期

清代前期政府的一系列措施，使得国家行政权力在苗疆得以逐步渗透，为中后期政府在这一地区的管理奠定了坚实的制度和机构基础。乾隆时期，政府积极对上述措施加以巩固，其实施比雍正时期更为详细和具体。例如对于增设郡县和员弁事宜，乾隆皇帝就考虑得更为周密。乾隆元年（1736年）十月甲子吏部等议覆云南总督尹继善疏言：“广南为粤西交趾分界之区，地方辽阔，事务殷繁，知府一员实难总理，请于广南府添设附郭知县一员，典吏一员，照例颁给印信……又旧设兵额不敷防守，请于广南营添设兵三百名，广罗协添设兵一百名，并添建衙署营房。”同年十一月辛亥，上谕总理事务王大臣：“今朕思张广泗所奏，第一条，请于新疆内地添设官兵，驻扎弹压，自应照所请行。但所添兵丁，计一千三百余名，以之分布各处，朕意似稍觉不敷。现在安设营汛，是否定敷巡防之用？目前断不可以节省钱粮，而为迁就之举。其第二条，请设立郡县，在目前似可不必。或因地方辽阔，所有同知、通判等官，难于统辖，酌设道员，弹压巡查，似尚可行。”笔者在贵州省黔东南苗族侗族自治州考察时曾在榕江县（清代称古州）平江乡滚仲村见到修筑于乾隆二年的古汛城垣。该城垣全部为石头构造，四周长405丈，据村里的老人讲，原来的高度达到3米，开三门，设炮台3个，现仅残存南门和炮台一处以及取垛城墙三段，总长200多米（见图1 -1、图1 -2）。滚仲村距离榕江县城30多公里，不通班车，仅有一条泥泞不堪的机耕路通到平江乡，即使在今天仍属榕江县的偏僻山区，甚至许多在县城生活的人都不知道该村。笔者先乘车到达平江乡后又租车前往，一路的跋涉苦不堪言。而清政府竟能在如此偏远的地方建立汛城，可见当时政府在行政上对苗疆的渗透已非常深入。

乾隆六年三月丙戌贵州总督张广泗会同湖北、广西督抚议定楚粤两省苗疆善后事宜，其中前两条就是在苗疆要地添设文武官员。

一、添协营。从前苗瑶盘踞险要，官兵分布单弱，致两省声势不通。查楚省城步县属横岭峒已剿之长安五寨，紧逼八十里蓝山大箐，形势扼要，应设一协，名城绥协，设副将一，管左右两营。游击中军守备每营各一，千总各三，把总各五，外委各六，马步兵共二千。城步除旧设守备、把总、外委兵丁外，照数添设，即为左营。绥宁除旧设游守千总外委兵丁外，照数添设，即为右营。其武冈营游击，改为都司，专管武冈州汛地，仍归宝庆协兼辖。粤省义宁县所属之地名龙胜，居怀远、融县上游，为省会北藩，应设一协，名义宁协，设副将一，管左右二营。游击中军守备每营各一，千总各二，把总各四，外委各六，马步战守兵共千五百，各择要隘处安营设汛，庶两省声势联络，防维周密。应如张广泗所奏办理。

二、增文员。粤省龙胜协，将桂林府捕盗通判及桑江司巡检移驻广南地方添设巡检一。全州州同移驻大埠头，兴安县六峒司巡检移驻社水扼要之地，楚省城绥协将宝庆府同知及城步县之横岭巡检，移驻长安地方驻扎。莫宜峒江头汛地添巡检查一。同知通判俱照贵州苗疆例，加给厅标兵百，把总一，外委一，以资护卫。

对于保甲制度，乾隆时期政府在苗疆更为深入地推广普及，建立起了严密的基层管理系统。乾隆时期的成功之处在于，不拘泥于内地的保甲编制，而是根据苗疆的地理环境和民族分布特点，因地制宜地灵活变通。乾隆《石阡府志》载：“乾隆四年于遵旨议奉事案内奉文造报民数，据各里造报甲名共六十五甲。每甲三十四户及六七十户不等。所开者多系地名，非十户为一甲也。汉民三千四百四十三户，共三百四十三甲。苗民九十五户，共九甲半。”乾隆六年（1741年）三月丙戌议政大臣等议：“苗寨大者，十户为一牌，牌有头，十牌为一甲，甲有长，寨立长一二人。小者，随户口多寡编定，寨立长一人。稽汉奸及外来苗、瑶在寨居住，一人容隐，九家连坐。”从之。乾隆七年（1742年）四月戊午，湖广总督孙嘉淦奏：“瑶人时出为匪，多因无恒产所致。现亦饬查有无田庐，编立保甲，给种官田。近山照苗寨之例，设立头人约束。”广西巡抚杨锡绂也奏：“粤西瑶、壮，近来时有煽惑为匪，多由不行保甲所致。查苗、瑶聚处各村寨，原有头人等管束，惟有以彼管束之例，用我稽查之法。现饬各州、县官于城厢内外及汉人村寨，仍按成法编立。其苗、瑶地方，止就本地情形变通办理。”得旨：“所见甚是，所办亦妥。可嘉也。”乾隆十八年（1753年）二月乙卯，广东巡抚苏昌奏：“广、惠、潮、肇、高、雷、廉、琼八府，海疆口岸甚多……应照保甲例，十船编为一甲，连环互保，地方官每月查点一次。站洋者严押船主保甲，克期寻归究处，徇隐一体连坐，为匪十船并治。”得旨：“二语得要，仍应实力行之。”乾隆二十二年更定户籍管理十五条，其中就有加强对苗、瑶等少数民族的管理：“一，苗人寄籍内地，久经编入民甲者，照民人一例编查。其余各处苗、瑶，千百户及头人、峒长等稽查约束。一，云南有夷、民错处者，一体编入保甲。”乾隆《白盐井志》载：“乾隆二十二年提举郭编立保甲，分给门牌，注明丁口生理，俾匪类游荡之徒均不得匿迹。”

四、对土司权力的削弱与剥夺

清统治者将苗疆纳入版图后，所接收的一个重要政治遗产，就是土司制度。土司制度滥觞于唐宋，兴盛于元、明时代，是中央政权统治苗疆的一个主要手段。“苗族风俗语言异于汉族。治之之法，自元、明以来，每用羁縻政策，官其酋长，仍其旧俗，设宣慰、宣抚、招讨、安抚长官等诸土司，及土府、土州县，并令其世袭，掌自治权。”设立土司制度的初衷是为了以有限自治的方式解决边疆民族问题和国防问题，但至明末，土司在各自的地盘内恃权自重，鱼肉百姓，相互之间又争战不已，渐成尾大不掉之势，因此清代不得不开始了一场对土司制度的革命。

1．明代苗疆土司制度的兴盛及弊端

明代在全盘继承元代土司制度的基础上，对其加以制度化和细化，使得土司制度在明代达到了鼎盛。“洪武七年，西南诸蛮夷朝贡，多因元官授之，稍与约束，定征徭差发之法。渐为宣慰司者十一，为招讨司者一，为宣抚司者十，为安抚司者十九，为长官司者百七十有三。其府州县正二属官，或土或流，皆因其俗，使之附辑诸蛮，谨守疆土。”明代土司制度的兴盛是由多方面原因形成的。

（1）明代土司制度兴盛的原因

第一，军事原因。明代是一个军事上的弱朝，其在苗疆的军事征服多借助于土司的力量，因此对土司产生了较强的依赖。“明代播州、蔺州、水西、麓川皆动大军数十万，殚天下力而后铲平之。故云、贵、川、广恒视土司为治乱。”由于土司在当地盘踞日久，具有深厚的统治基础，少数民族群众也唯土司之命是从，因而土司成为明代甚为倚重的军事力量。“明代征剿，动调士兵。而土司兵中又以广西之俍兵，湖广永顺、保靖之苗兵为最。以少聚众，十出九胜，天下莫强焉。士兵以踊跃赴调，往往私倍于在官之数。如调兵三千辄以六千至，调兵五千辄以万人至。”而军事上的弱势，也导致明政府在苗疆的统治非常脆弱，几乎将苗疆千里之地完全委之于土司的控制之下。从明代名臣于谦的《贵州守剿议》中可以看出当时政府无人敢到苗疆任职，只能托赖土司的窘迫状态：“正统中，尚书王骥征麓川，黔兵悉行，诸苗遂叛，骥还讨，旋以病归。邛水苗陷思州，草塘苗陷石阡、平越、黄平、思南，侯琎代骥驻师云南，还不及讨。景泰元年，命保定伯梁珤督剿，未至，朝议推贵抚，无敢往者，侍郎何文渊言贵州难守，请撤布按以下官吏，仍以宣慰司管属土人，都司都指挥铃束军卫，众议唯唯。”一些大臣由此大力鼓吹土司制度，将其奉为维系苗疆统治的不二法门。“参将沈希仪尝奏言于朝云：俍兵亦瑶僮也。瑶僮所在为贼，而俍兵死不敢为贼者，非俍兵之顺而瑶僮之逆，其所措置之势则然也。俍兵地隶之土官，而瑶僮地隶之流官。土官法严，足以制俍兵；流官势轻，不能制瑶僮。莫若割瑶僮地，分隶之旁近土官，得古以夷治夷之策。可使瑶僮皆为俍兵矣。或虑土官地大则益□□，土官富贵已极，自以如天之福，势不敢有他望。又耽恋巢穴，非能为变。即使为变，及其萌芽，图之易也。且夫土官之能用其众者，倚国家之力也，不然肘腋姻党皆劲敌矣。国家之力足以制土官，土官之力足以制瑶僮，臂指之势，成则两广永无盗贼之患矣。其论甚伟，一时莫不称之。”

第二，少数民族社会自身的需要。由于历代政府对西南地区的漠视，苗疆少数民族社会长期处于无政府状态，在政治经济文化相对落后的情况下，许多少数民族群众选择主动拥戴土司来维护社会秩序，保护自身安全，由此产生了浓重的“恋主”情结，这是导致土司制度在苗疆长盛不衰的另一个原因。明周弘祖《议处铜苗疏略》曾记载了湘西苗民竭力扶植土官，即使受其淫虐也不离弃的情形：“湖广镇筸二司听抚之苗，俱各认其土官，求为之主，免于诛杀。如筸子坪之苗，亦请其土官田兴爵至寨，刽牛洒酒，妻子罗拜，情愿起立衙门，复还旧治，盖田兴爵者，往以事系辰州狱，此时苗尚未叛也，私相语曰：‘吾父母官久禁，当救之。’鸠银入城，买嘱吏禁，以大食器盛之出狱。后兴爵求索无厌，淫苗妻子，群苗方怒而叛之。及后听抚，又寻其故主，则苗岂无统而不可约束者哉？”而苗疆其他少数民族对土司也均有类似的尊崇心理。“仡佬、僮、仲、僚、侬、倮罗者，部落在贵阳之上，性愚而恋主，虽虐不以为仇，且鲜叛志。”其中尤以彝族为最。《炎徼纪闻·蛮夷》载：“倮倮之俗，愚而恋主，即虐之赤族，犹举其子姓若妻妾戴之，不以为仇，故自火济至今，千有余年，世长其土。”乾隆《毕节县志》载：“倮罗一种最繁盛，其俗愚而恋主，虽虐之垂毙，不敢贰。”民国《毕节县志稿》亦载：“倮罗土目常虐使其下以供争讼婚葬之费，名曰扯手，然性忠朴，虐至死恒不敢悖。”即使朝廷对一些地区已改土归流，但少数民族仍对被废黜的土司忠心耿耿，奉为官长。乾隆《贵州通志》载：“倮罗其性愚而恋主，即虐之至死，不敢贰，世奉其子姓，自改土归流，犹奉之如故。”乾隆《南笼府志》也载当地的少数民族“其心忠直恋主，虽改土归流数十年来，犹听土目之子约束”。乾隆《蒙自县志》载彝民：“旧多属于土司，今土司法虽裁，其后人犹为众彝所惮畏，或足以挑唆挟制。”一些少数民族甚至在已废除对土司义务的情况下，仍主动向土司缴纳粮钱：“苗民在昔为土目之佃人，亦即土兵也。分地而耕纳租于主者，是为公田，其余众苗通力合作，土目按亩收利者，则属私田。自改土以来，其公田已入粮册，而私田存于土目为口食之资。苗民耕种粮田输纳而外出谷一二斗于土目，是主佃之名犹存也。”

（2）明代土司制度产生的巨大弊端

明政府对土司长期的仰赖与纵容，使土司制度的弊端日益暴露出来。在朝廷的默许之下，苗疆被分割成为一个个独立王国，而统治其上的土司也俨然成为“土皇帝”，不仅对治内百姓拥有生杀予夺的大权，对中央政府也恃强倨傲，分裂对立，成为苗疆社会难以根除的毒瘤。

第一，严重危害统治秩序。苗疆土司势力的急剧膨胀，使他们产生了轻视朝廷甚至对抗朝廷的优越感，“谚曰：思播田杨，两广岑黄，盖大其氏也”。一些土司不按照正常的行政程序处理政事，朝廷也无可奈何，听之任之，“云、贵土官各随流官行礼，禀受法令，独左、右江土府州县不谒上司，惟以官文往来，故桀骜难治，其土目有罪，径自行杀戮”，“右江土州县据险、法严，土民无如其官何，而官抗国法”。而明政府军事实力上的不济，使其无法对土司实施强有力的管辖与干预，致使这种态势有增无减，苗疆甚至出现了朝廷命官受制或听命于土司的奇怪现象，严重危害中央的统治秩序。《广志绎》载云南丽江流官对土司的恭顺态度可见一斑：“迤西土官惟丽江最黠……且均一郡守职也，而永宁、蒙化等守咸君事之，元旦生辰，即地隔流府者不敢不走谒，其谒也，抹颡叩头，为其扶舆而入，命之冠带则冠带而拜跪，命之归则辞，不命咸不敢自言，其自尊不啻皇家。坐堂则乐作，而乐人与伺班官吏、隶卒咸跪而执役，不命之起，则终日不起，以为常。”中央政权在苗疆的统治已名存实亡。《黔牍偶存》载，水西土司“其视我黔省流官既若眼屑面疣，而流官之纵衙隶朘土司者十人而九弱，怒色强怒言久矣”。明陈邦敷《豢马谣》道出了在苗疆任职官员忍受土官压迫的悲惨境遇：“官畏土官如畏虎，一勾不到即停牌。我生不幸在边垠，军代民差如转输。”

第二，严重破坏社会秩序。由于土司拥有较大的自治权与较强的军事实力，彼此之间常常为了争夺土地、继承权争战不休，严重破坏了苗疆社会秩序的稳定，导致极大的混乱。明《孝宗谕都匀府敕》曰：“朕惟都匀远在贵州东南，因无流官抚治，往往自相杀夺，不得安身而又时出劫掠，为地方害。”甚至有人感叹犹如重返春秋战国时期，广西“土官争界、争袭，无日不寻干戈，边人无故死于锋镝者，何可以数计也。春秋、战国时事当是如此，若非郡县之设，天下皆此光景耳。当知秦始皇有万世之功”。土司的连年征战给苗疆人民带来了深重的灾难，群众家破人亡，流离失所，“土州民既纳国税，又加纳本州赋税，既起兵调戍广西，又本州时与邻封战争杀戮，又土官有庆贺、有罪赎，皆摊土民赔之，稍不如意即杀而没其家，又刑罚不以理法，但随意而行，故土民之苦视流民百倍，多有逃出流官州县为兵者”。著名思想家王守仁被贬至贵州龙场任官时，曾与当地的安氏土司有过一定的公务往来。从其所写的《贻安贵荣书》中可以看出，对于土司不遵朝廷法纪、恣意妄为的行为，流官也只能委婉地劝诫，而不敢以朝廷之权力正面弹压：

使君之先自汉唐以来，几千百年，土地人民未之或改，所以长久若此者，以能世守天子礼法，竭忠尽力，不敢分寸有所逾越。故天子亦不得逾礼法，无故而加诸忠良之臣。不然，使君之土地人民富且盛矣，朝廷悉取而郡县之，其谁以为不可？夫驿可减也，亦可增也。驿可改也，宣慰司亦可革也。由此言之，殆甚有害，使君其未之思邪？所云奏功升职事意如此，夫划除寇盗以抚绥平良，亦守土常职，今缕举以要赏，则朝廷平日之恩宠禄位顾将何为？使君为参政，已非设官之旧，又干进不已，是无底极也，众必不堪。夫宣慰，守土之官，故得以世有土地人民，若参政则流官矣。东西南北惟天子所使朝廷下方□之，檄委使君以一职，或闽或蜀，其敢弗行，则方命之诛不旋踵而至？捧檄从事千百年之土地人民非复使君有矣！由此言之，虽今日之参政，使君将辞去之，不速又求进乎？凡此以利害言，发之于义，度之于心，使君必自有不安者，夫拂心违义而行众所不与，鬼神所不嘉也。承问及，不敢以正对，幸亮察。

第三，残酷压榨少数民族群众。由于土司在其辖地内拥有完全的政治、经济、司法权力，其治下的少数民族群众只能任其宰割鱼肉，过着极其悲惨的生活。“凡土官之于土民，其主仆之分最严，盖自祖宗千百年以来，官常为主，民常为仆，故其视土官，休戚相关，直如几乎天性而无可解免者。粤西田州土官岑宜栋，即岑猛之后，其虐使土民非常法所有。土民虽读书，不许应试，恐其出仕而脱籍也。田州与镇安之奉议州一江相对，每奉议州试日，田民闻炮声但遥望太息而已。生女有姿色，本官辄唤入，不听嫁，不敢字人也。有事控于本官，本官或判不公，负冤者惟私向老土官墓上痛哭，虽有流官辖土司，不敢上诉也。”土司对人民的生活加以诸多限制，使得群众无法求生，阶级、民族矛盾日益激化，“思南旧为荒裔，田无顷亩之制，且宣慰氏久擅其地，禁小民不得水田”。《嘉靖思南府志》载：“当时宗晰禁民居不得瓦屋，不得种稻，虽有学校，人才不得科贡，属官俱以喜怒予夺生杀之，日刑数人于香炉滩，今其水底见有血色如花状，俗名香炉滩开花则必有覆溺者”，“真州郑土官骆土官但以渔猎为生，刻薄为务，诛求峻厉，民不聊生”。土司还对治内百姓进行残酷的压迫和剥削，明巡按王杏《军民利病疏略》载：“近各土官贪婪无厌，纵容积年头目、把事、总小牌人等下寨讲害，罚其银钱米线，拽其鸡犬牛只，遇袭替则派扯手，婚姻则派帮助，往来则派长夫，每耕种收获之时，无论土官即灌司目把人等亦索人夫做工，又交结吏目为取骑坐马匹，土民惮其虎狼之暴，惟其所欲即与之，遁入别寨逃躲，卖妻鬻子以期少延旦夕之命，遂至田产荒芜，历年无征，下以夺民恒产，上以虚官常课，欺公玩法，地方疲惫。”明孙应鳌《清民荒城十二谣》道尽了土司治下人民的血泪与辛酸：“土司粮马卫家当，怒气骨腾化眚祥。泪眼已枯膏髓尽，九阍何处闻天皇。”

土司的骄纵逐渐危害到了明王朝的统治，明代中后期的统治者开始意识到土司问题的严重性并着手通过改土归流加以规制。一些大臣上奏要求废土立县，例如韩后奏稿略曰：“为今之计，莫若革夫土舍峒首，立以州县……今土舍峒首皆仗货利肥家，逢迎府县，闻欲建立州县屯所，彼愀然不乐，或又妄生异议，然以事理观之，必如是而后可。”弘治年间，皇帝采纳了大臣的意见，开始初步对苗疆实施改土归流。“元史诸书载各土司创置元时，或属新添葛蛮，或属都匀安抚，迄无一定，至明洪武均改隶都匀卫，永乐均改隶布政司，始合为一属，然不过遥制云尔。土司犹然得自操纵，每至激变，苗民燎原之祸至为酷烈。弘治间，允邓廷瓒之请，设流官兼治，亲临土司，治体初具。”

但事实证明，这一举措无法根治土司问题。从土司后裔安疆臣的案件可以看出，明代的改土归流是非常不成功的，土司制度的弊端更为严重。贵州安宣慰家族是苗疆诸土司中气焰最为嚣张的，其历代土司不仅不遵法纪，即使在被改土归流后，其后裔仍然劫杀抢掠，对抗朝廷，甚至要求重新恢复土司制度。“安宣慰，唐时人家，渠谓：‘历代以来皆止羁縻，即拒命，难以中国臣子叛逆共论。’故时作不靖，弗安礼法。其先宣慰不逞，阳明居龙场时向贻书责之。其彼安国享格诏旨，朝廷遣使就讯之，令其囚服封簿，赦弗征，而国享后亦竟桀骜如故，院司弗能堪。今安疆臣袭，又复悖戾，不遵朝廷三尺，如贵竹长官司改县已多年，而疆臣犹欲取回为土司，天下岂有复改流为土者？”从苗疆官员控诉安疆臣的罪状中，我们看出明代改土归流政策的失败。明巡抚江东之《参处安酋疏》曰：“报称安疆臣兴兵数万，砍析安邦父尸，掘其居地三尺，大掠一百五十余寨，流毒安顺镇远二州，杀伤良民，焚毁官廨，俱有实证。”明巡按庞朝卿《参处安酋疏》曰：“安疆臣冥顽不灵，惟知以身奉陈恩等，不知有法，近且勾引抚臣之乡人江镗而羁留之，又绑缚新贵县催粮之皂快鲁正等而囚之，此其设计日益狡而其凶恶日益肆，堂堂天朝而令蠢尔么麽衡命作奸，何以风示边徼震慑百蛮也？”

2．清代对土司的治理

（1）康熙时期

清代初期，土司依然猖獗，苗疆官员纷纷上奏陈述利害。康熙五年（1666年）十月初九日广东广西总督卢兴祖疏言：“粤西土司俗无礼义，尚格斗，争替争袭，连年不解。”康熙《贵州通志》载佟凤彩《靖盗安边疏》曰：“黔省远在天末，虽设有府、州、县卫之名，其所辖地方皆系土司苗彝，是土司一官原有世守封疆之责，凡苗彝劫杀仇杀良由土司平素不严约束，事后又复纵容，若不立法以惩之，窃恐因循怠玩，贻害地方，无所底止矣。”但在苗疆立足未稳的清政府，并未贸然作出废黜土司的举措：“土蛮不耕作，专劫杀为生，边民世其荼毒，疆吏屡请改隶，而枢臣动诿勘报，弥年无成划。”主要原因在于，苗疆甫定，政府应以休养生息政策为主，因此维持苗疆原有社会状态实为明智之举。况且在平定三藩的行动中，一些苗疆土司也曾出力援助，所以朝廷对土司表现出容隐宽大的一面。康熙二十一年（1683年）十二月癸未上谕：“朕观平远、黔西、威宁、大定四府土司，本属苗蛮，与民不同，仍以土司专辖甚便。且大兵进取云南，此土司曾来接应，著有勤劳。”康熙初所撰《广阳杂记》载：“夷陵颇苦土司之横，而朝廷最左袒土官，盖由吴三桂在滇时，以土司为鱼肉，上主先入之言故也。有永美宣慰司田顺年者，骄悍异常，朝廷尝诏入陛见，加以宫保，今亦少戢矣。”

尽管如此，顺治、康熙时期还是对苗疆部分地区进行了改土归流，主要针对的是那些罪行昭著、过分跳梁的土司，以改流予以警戒。《弥勒州志》载顺治十七年（1660年）《布韶地方入流碑记》就记载了一起重惩假冒已废土司后裔的案件：“查李耀柱改姓昂裔，诈冒承袭布韶土舍，希图鱼肉地方，已经重责逐回原籍。讫诚恐事久变生，通详勒石，该本府覆看得布韶地方界于广弥之间，昔为昂氏故址。自昂万祥逝后，入流管理，其来已久。”康熙时期，政府以强大的军事实力为后盾，裁革了若干恶名昭著的土司，如成功铲除劣迹斑斑、飞扬跋扈的水西安氏等，有力地维护了当地的社会秩序。“自我康熙间殄减安酋百余年，民不识兵，境多沃壤，是以全城瓦屋鳞次，村落鸡犬相闻，骎骎乎与中土同。”“自康熙三年讨平安氏，远郡建官，流氓入籍，各长子孙渐成土著。”一些土司因犯罪而被乘机剥夺封号，改土归流。“施南宣抚司：康熙时其后人覃禹鼎袭以问罪改流。”“（李）世屏筑土城于县南羊干寨，骄奢儧横，性极残暴，邑人号曰三老虎，奋绅士所有田产，强霸殆尽，幸际我朝升平之时，不敢再萌逆志。康熙四十三年世屏死，笞缴部讫，土司之患乃绝。”其他的土司则分别采取裁革、不准承袭、改土归流的方式予以废除。康熙三十七年（1698年）五月，云督王继文疏：“贵州水西宣慰使安胜祖大为彝民之患，今已病故，请将土司停袭，所属地方改归大定、平远、黔西三州流官管辖。”《石阡府志》记载了康熙时期对该地部分土司进行裁革的情况：

安其位：以前失考，沿袭至新运，康熙二年裁。

康熙二年裁葛彰葛商司。

在城里：原属葛彰长官司，康熙二十年裁长官司，改为在城里，归府管理。

龙泉司，时土县丞安师弼，康熙二十三年因议叙土司法案内改土归流，土主簿朱□亦于是年案内不准承袭。[龙泉县志载：土县丞安思弼，康熙廿三年为议叙土司等事，不准承袭。副土主簿朱□，康熙廿三年为议叙土司等事，不准承袭。土百户何其仁冉焞，俱未承袭。]

汪洪祚：康熙二十三年改土归流，五十年裁。

苗民里：原属苗民长官司，康熙五十年裁长官司，改为苗民里，归府管理。

对于仍予以保留的土司，政府也对其权力加以严格限制，尤其是对土民有生杀予夺之便的司法权，使之不得再如前明时期那样草菅人命，滥杀无辜。康熙三年庆远推官谢天枢《土司议》曰：“至土州县长官，亦宜令明习汉律，不得擅决殊死，使其不得专生杀之柄而下亦自泯。”

（2）雍正时期

雍正时期，清政府开始了大规模的改土归流。这一时期的改土归流是较为彻底和坚决的。自此开始，清政府对苗疆的改土归流一直未停止过。改土归流使苗疆的社会面貌发生了翻天覆地的变化，对当地少数民族的政治、经济、文化也产生了深远的影响。

雍正皇帝继位伊始，对苗疆土司仍以安抚为主。雍正元年（1723年）正月辛巳上谕：“云、贵、川、广，瑶僮杂处，其奉公输赋之土司，皆当与内地人民一体休养，俾得遂生乐业，乃不虚朕怀保柔远之心。嗣后毋得生事扰累，致令峒氓失所。”但自雍正二年（1724年）开始，苗疆各地有关土司罪行的报奏使雍正皇帝深感不安。雍正二年五月十九日谕：“四川、陕西、湖广、广东、广西、云南、贵州督抚提镇等：朕闻各处土司，鲜知法纪，所属土民，每年科派，较之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛马，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言。孰非朕之赤子，方今天下共享乐利，而土民独使问隅，朕心深为不忍。”“闻容美土司田雯如残徭不法，土人如在汤火中，多有赴省求救者。”雍正四年，深得皇帝信任的苗疆大臣鄂尔泰上书要求对苗疆进行全面改土归流。鄂尔泰认为，土司制度是前明遗留的最大积弊，改土归流是解决苗疆民族问题的唯一道路：“臣思前明流、土之分，原因烟瘴新疆，未习风土，故因地制宜，使之乡导弹压。今历数百载，相沿以夷制夷，遂至以盗治盗，苗、倮无追赃抵命之忧，土司无革职削地之罚。直至事大上闻，行贿详结，上司亦不深求，以为镇静，边民无所控诉。”雍正遂坚定了改土归流的决心：“四年春，以鄂尔泰巡抚云南，兼总督事，奏言：云、贵大患，无如苗、蛮。欲安民，必先制夷；欲制夷，必改土归流。而苗疆多与邻省犬压错，又必归并事权，始可一劳永逸。”雍正五年十二月八日，皇帝正式下诏在苗疆改土归流：“向来云、贵、川、广以及楚省各土司，僻在边隅，肆行不法，扰害地方，剽掠行旅。且彼此互相仇杀，争夺不休，而于所辖苗蛮，尤复任意残害，草菅人命，罪恶多端，不可悉数。是以朕命各省督抚等，悉心筹画，可否令其改土归流。”自此，苗疆开始了旷日持久的改土归流运动。苗疆改土归流运动的方式有直接的和间接的两种方式。

第一，直接改土归流。即将作恶多端的不法土司革职查办，其地直接改为地方州县。如沾益州土知州：“雍正四年于蕃以不法革职，迁置江宁，于其地置宣威州。”广西泗城土司：雍正五年二月二十九日谕内阁：“前鄂尔泰曾奏称广西泗城土司甚属不法，素为民害，请敕令广西巡抚、提督惩治。……若泗城土司怙恶不悛，有应行用兵之处，交与鄂尔泰调度。”湖南桑植、保靖土司：雍正六年（1728年）八月乙酉谕湖广督抚等：“桑植土司向国栋，保靖土司彭御彬，暴虐不仁，动辄杀戮；且骨肉相残，土民如在水火，朕闻之深加悯恻……今俯顺舆情，俱准改土为流，设官绥辑弹压。”雍正七年五月，湖广总督迈柱疏请永顺、保靖、桑植土司改土归流，于永顺设知府，府东南西北各设一县，保靖、桑植地各设一县。从之。湖北恩施的三个土司也先后被治罪改流。东乡五路安抚司：“雍正十年其后人覃寿春以长子楚昭得罪正法，诸子不才，呈请改流其地。”忠建宣抚司：“雍正十一年，其后人田典爵以横暴不法侵龙山，问罪改流，十三年裁为恩施县。”忠峒司：“雍正十三年覃禹鼎以淫恶抗提问罪改流，又容美司田渂如者，极凶恶，覃楚昭及覃禹鼎皆其婿也，每犯罪辄匿容美，屡提不出，当事以其先人从征红苗功，置弗问。渂如怙恶不悛，寻被特参拿问，畏罪自缢，于是忠峒司田光祖等纠十五土司赴省呈请归流。”为了彻底铲除土司势力，朝廷还将查办革职后的土司迁回内地安插：“从前云贵、广西等处不法土司，除首恶惩治外，其余人等，则令安插内地，给以房屋地亩，俾得存养，不致失所。”

第二，间接改土归流。即废除土司享有的各项特权，在建制、身份、行政处罚方面与流官一体对待，使其转变为流官。其主要措施如下。

（a）对土司与流官一体实施政绩考核、行政奖惩。雍正四年十二月二十一日内阁等衙门议覆：“云贵总督鄂尔泰疏言，流官固宜重其职守，土司尤宜严其处分，应分为三途：盗由苗寨、专责土司；盗起内地，责在文员；盗自以来，责在武职。查土司等官，世受厚恩，理宜谨遵法度，约束苗倮。乃日久藐视，并不实心官摄，遇有杀人劫掳之事，知情故纵，受贿隐藏。若不严定考成，势必益无忌惮。嗣后除命盗案件照例处分外，如有故纵苗倮扰害土民者，该督抚即将该土司奏请革职，另行承袭。至有养盗殃民者，题参言拿治罪。”从之。雍正时期广西巡抚甘汝来奏《条陈土司法利弊》也指出土司应当和流官一样实施奖惩之法：“劝惩之法宜均施也。查土官中有犯贪婪残虐者，仍行参革，其有恪守官常者……应随事详明听宪察核，或行牌优奖，或给匾褒扬，使知为善之乐，则善者益劝而闻风者亦将奋然兴起。”

（b）土司承袭权收归流官决定。土司之间常常由于争夺承袭权发生战乱，因此将承袭权收归流官所有，可以加强对土司的控制，减少纷争，维护社会稳定。早在康熙时期，广西布政使崔维雅即在《抚恤土司以靖疆索议》中提出：“其承袭一节，土司不得自主，必听断结于朝廷之流官，可以见土司之归命矣。”甘汝来《条陈土司法利弊》则详细拟定了流官处理土司承袭案件的程序、方式：“请自今以后，遇有土官故绝者，即时报明该管衙门立刻吊取宗图祖谱，先别其族属之亲疏，次辨其房分之嫡庶先后，其间之应袭不应袭者，自判若黑白矣。替袭之人既定，一面照例取具各结，连宗图族谱详报各宪，一面揭示该地方，指明某某应袭，则众望归而觊觎之念息，民情定而鼓煽之术穷矣。其或有乘机聚众负固不服者，即檄令附近各土司会兵擒拿，仍一面飞报各宪相机扑灭，庶抢掠屠民之害可杜。”

（c）严格约束土司官族、土舍、土目等土司附庸势力。土司势力一方独大，也导致了一些依附于土司生存的恶势力的增长，例如土司官族、土司下属的土舍、土目等，狐假虎威，戕害百姓，其祸甚至大于土司之祸，如杨芳《思明善后疏》曰：“照得思明府土官黄应雷懦弱无为，荒淫不检，威令不行，于左右事权旁落于家奴。”甘汝来曾专门发布《饬禁土司官族告谕》，要求对土司官族加以严格制裁：“凡土官一应嫡庶叔伯基功昆弟，皆曰官族，其间家教谨严端方自爱者则有，而夜郎自大荼毒穷民者正多……往往视土民若奴隶，遇事恣意诛求，务饱囊谷。当青黄不接之时，即勒收租谷、棉花、致穷民卖男鬻女，且敢白票拘人，私行锁禁，罚银赎罪，甚而射猎不时，人马百十，践踏田禾，勒派供应，稍拂其意，痛加鞭挞，村村被害，人人切齿。此等极恶穷凶，应即锁拿究审。”此外，土司为了管理辖区，往往自行委派土舍、土目等下级属员，而这些人多成为土司为害百姓的爪牙和帮凶，甚至使土司亦受制。雍正三年，广西巡抚李绂发布《禁土舍土目僭妄檄》要求各地严禁土舍土目僭妄越权的行为：“为严禁土舍土目私刻铃记擅用朱笔事。照得各府州县地方向有委令土舍、土目、堡目、隘目诸名色，原以资其巡缉，保固村庄。近因滥委无良之徒，往往委牌未下，先置旗伞，公然私刻关防印记、行票标朱，俨同官府，横行出入，罔知顾忌。当此光天化日之下，岂容此辈魍魉嚇诈愚民资事？地方殊勘发指？为此牌仰该府官吏，文到即将各土舍、土目、堡目、隘目查问，有无私印铃记朱笔、僭行官制、妄用旗伞等项，严行禁革，毋许衙役容隐。其有官吏原经受贿私委交通衙门辄复纵容妄行，一有此弊，查出定行参处廪遵毋违。”甘汝来《条陈土司法利弊》要求逐革土司下委头目：“积年头目之亟宜革逐也。查各土司头目亦世代传充，盘踞把持，无恶不作，遇事指一科十，过倍分肥，土官之罢软者，酒色是图，倦于听断，往往批委审理民词，居然以官法从事，故土民平时见之，亦辄行跪叩礼，俨然又一土官也。委任之久，渐至恣肆鸷张，而土官已受其胁制，敢怒而不敢言，土官或稍听察约束紧严，不便于已，辄生怨望，甚或勾通左右亲族暗图毒害，土官畏之，直如芒刺在身而又不能猝去也。种种凶顽，诚堪发指，请饬土司将此辈既行革斥，另召老实者充役，敢有不服革逐者，即锁拿解府，按法重处，仍将新役名数造册报府稽查，去此巨奸，官民得安袵席。”

（d）严禁土司对少数民族群众进行需索剥削。土司对治内百姓的科索压榨由来已久，在清政府痛下决心改土归流后，这一积弊也得到了极大改善。广西、贵州、云南等地都遗存有大量这一时期严禁土司法科派的碑刻文献。一些地方官也纷纷发布文告禁止土司剥削穷民，如甘汝来就先后发布两篇文告陈述此事。其在《条陈土司法利弊》中曰：“土司之科派宜酌革也。查土官岁有田亩，租税又有相沿旧例，如婚嫁丧葬等项规馈之人，在土官已坐享丰厚，在土民已苦于供亿，而贪婪者尚于额外巧立名色，百计诛求，边鄙穷黎奚能堪此？今后除租税规馈外，不许一毫妄派，并令每年终，先将租税规馈数目造册报府存案，次年春出示各村照额输纳，如有滥勒，即许赴府控告，严审详夺，如无吉凶事务之年，规馈亦免除，此苛敛土民之困稍舒。”后甘汝来又为此专门发布《严饬土司告谕》：“照得各土司虽地处偏隅，习尚稍异，究无非王土王臣，况该土官世袭斯职，亦有民社之寄，奈何一惟朘剥，全无休养之心……遇事科派，动盈数千，少亦不下几百金，纵令各目呼群引众，逐户沿村指一索十，以一缴官，恶等分肥八九，有设措少，后者即率众抄洗其家，致多有抛地土揭妻子逃窜异地者。至土民或因户婚田土雀角斗殴讦告，一惟徇私受贿，往往颠倒是非，恣其酷法严刑，土民亦吞炭含冤，不敢上诉，甚而故纵抢窃坐地烹赃，事发终始庇护用图自掩。更且酒色是图，终日醉梦昏昏，一切事件或委之官妻，或委之头目，任其舞法作弊，漫无觉察，直与木偶无异。又或纵容奸徒兴贩违禁货物，私出外彝，勾通为害，诸如此类，不可胜言。本应逐一列款详参，姑念蠢尔昏迷，半由奸徒陷索，且不忍不教而诛，用是推诚开导，冀改将来，合行严饬，各该土府州县，此后务须洗涤肺肠，痛改前非，禁绝科派，留心政事，爱养百姓，杜绝兴贩，将积恶头目速行革逐，另择诚实者办公。”

通过上述一系列措施，苗疆土司势力受到了沉重的打击，土司制度也日益衰落并逐步走向解体。清政府改土归流的真正原因，乃是开拓疆土，统一政权的需要。享有高度自治权的苗疆土司的存在，是对中央政权极大的挑战和威胁。强大的国力和军事实力使得这一时期的清政府有足够的底气和信心铲除土司的势力。“五帝不沿礼，三王不袭乐；今日腹地土司法之不可置，亦如封建之不可行。”但雍正时期改土归流运动也存在急功冒进，不考虑少数民族实际情况的问题，因此引发了部分地区苗民起义进行反抗的现象。“雍正丙午，世宗以云贵总督鄂尔泰疏谕治苗，谓必改土归流，苗乃可治，从其请，并令兼制广西。诸土司皆缴敕印，纳军械，于是先后辟苗疆二、三千里。及三省边防略定，鄂入都，而贵州台拱苗遂变。乙卯，各寨蜂起，陷黄平以东诸城。副将冯茂复诱杀降苗，抚苗大臣张照密奏改流非策，旷师无功，鄂尔泰、张广泗均上疏自劾。”

（3）乾隆时期

经过雍正时期的励精图治，至乾隆时期，苗疆土司已基本安定。以云南省为例，乾隆《弥勒州志》载：“滇患全在土司，以弥勒言之，东有昂氏，西有禄氏，南有万氏，或则盘结于中，或则角立于外，与兵构怨，蔓难图也。仰皇清之赫声，濯灵业经扑灭，改土设流，则壤定。”清政府也意识到，土司制度不可全废。如果能在国家严格控制及弹压之下，利用土司实施对少数民族的统治，也可以实现长治久安的目的。因此，这一时期清政府一方面表现出对土司的拉拢怀柔，另一方面又对其权力加以严格限制，土司俨然沦落为政府手中剥削和压迫少数民族的工具。乾隆《普安州志》载：“蛮惟服其主，兹皆其故主，书曰无主则乱，故国家改土归流，仍留土目名色以资弹压。”乾隆《南笼府志》载：“在十八寨之仲苗，则语言不通，名姓难辨，惟有土目以统辖之，寨把以分管之，不独催征有着落，而奸匪亦易于稽查。但今之目把即汉民中之乡保然耳。彼沿旧习，虐苗民则不可，而苗民有不听其约束者，官为整理之。”对于土司的犯罪，朝廷也予以一定的宽贷。如乾隆十五年（1750年）四月乙酉广西巡抚舒辂奏：“审明土田州知州岑宜栋与官民交往借债一案，分别定拟追缴。”得旨：“姑念边徼土司，非内地官弁可比，着加恩从宽豁免。”

但是，为了更好地控制土司，朝廷又加紧了对土司的管制和约束。“至于山谷倮罗，间亦乘机窃发，然率受制于土官，土官有贤否而群蛮之出没因之，故责成土官可以帖然，然制土官者又在良有司欤”，“至于铃辖之责，则在土巡检，土巡检之责则尤在上下两江嘴。盖此地去县远，奸黠之徒视以为窟，故此两江土官责成不可以不严也”。乾隆时期，清政府限制土司权力最重要的手段就是着手削减土司拥有的司法权，逐步取消其审理命盗等大案要案的权力，只保留其审理户婚田土细事的职能。乾隆十二年（1747年）十月二十四日吏部等议覆：“归顺州州同准移驻湖润寨地方，改为归顺州管辖。其一切户婚田土细事，该州同就近判断。如遇命盗重案，仍令该州承审。”审理、监押犯人的权力也收归政府。乾隆十三年十月庚子刑部议准调任广西巡抚鄂昌奏准：“百色同知衙门承审命盗案犯，向未设有监狱。查署侧有公所屋，请改作监房，各土属解审人犯，俱归监禁。所需禁卒，即在思恩府额设禁卒内酌拨二名。百色原设巡检一员，其监狱事务即归该巡检管理。遇有疏防，以巡检为专管，同知为兼管。囚粮在百色常平仓谷内碾支。至处决人犯，该同知会同武员监决。如同知公出，即令思恩府委员监决。”朝廷还下令土官不得私自聘任幕僚，类似于汉代的“阿党附益律”和“左官律”。乾隆三十年奏准：“至土官延幕，不将姓名年貌籍贯通知专辖衙门查验通报，私聘入幕，照违令私罪律罚俸一年。私聘犯罪之人入幕，并纵令犯法者，革职治罪。”土司逐步被剥夺了管辖土民案件的治法权。乾隆三十二年（1767年）正月二十九日广西巡抚宋邦绥议奏：“布政使淑宝奏称：广西四十七土司，例以巡道总理、知府兼辖。除庆远府属之永定、永顺正、副长官及思恩府属九土巡检，因职徼地狭，未经设有流官，又镇安府属之小镇安，现已改土归流外，余俱分驻佐杂弹压。其命盗重案，均归州、县、厅员承审，而失察疏防，仅将道、府佐杂议处，致承审各员，以案件无关考成，常怀观望。而近年土官懈玩，率委土目经理，其遂刁唆讼，扰累土民。佐杂书役，多系土司戚族，难于稽查，而兼辖知府相距遥远，耳目更难周遍。请嗣后各土司地方，均归录审州、县、厅员就近兼辖，遇有参处事件，照例题号。”司法权归政府，对长期受土司压迫的苗疆人民来说，是极大的解放。乾隆《独山州志》载：“该地苗民不胜其累世苛索之苦，控经大宪批行前署州郑牧勘详，归州不经土司管辖，苗民便之。又十六水家与之邻，前数年控告亦欲归州，当时仅准其赴州纳粮，虽仍令其属烂土司管辖，而昔时威权已无所用，亦可懼己傅曰制节，谨度长守富贵之道。”通过逐步收回土司手中的司法权，尤其是刑事司法权，昔日如日中天的土司地位一落千丈，仅能处理雀角纷争，相当于州、县下辖的保正、甲长。“国朝因之选官任事，限年考绩，考察近而体统肃，近复增州丞与州长分理苗疆而制度大备，又不但如二土舍之因雀角而析置，仅解其分争已也。”

另外一项限制土司权力的重要举措，仍然是剪削土目、土舍等土司附庸势力，使土司无法形成较大的力量。朝廷对土舍、土目的牌照领取、人数、革职条件等一一作出严格限定。“乾隆二十八年十二月内州牧刘岱奉府宪图行奉：查黔省经制土司之外，又有外委土舍、千把名色……应如贵阳、黎平等府所请，嗣后土舍、土目、土里、通事人等，遇有事故应行更换承充，仍照旧日成规概听地方官给照委办，不必详请院、司、道给委，亦不得妄请袭替，其从前已领过院、司、道委照者，此时若一概追缴，恐苗性愚蠢，反生疑虑，亦应如该府等所议，俟将来遇有事故查追缴销，但此等土舍、通事既领有职衔委照，未必尽能安分，应饬各地方官严行密察，如有恃符滋扰，应即详革追照查销，倘敢徇纵，即一并详议究处。”乾隆三十二年广西巡抚宋邦绥议奏：“仍令各州、县、厅员，率同土司及分驻佐杂，先将各土目逐一查验，有曾经滋事玩法者，悉心革除，另选安分土人取结充补。”乾隆甲申（1764年）贵州独山州州牧刘岱奏《独山州事宜条陈议》：其中详细陈述了土舍、土目的编制、人员、罢黜、国家法律培训等，得到上级的首肯与嘉许：

一土吏土差宜一体定以名数造册稽查也……是土吏土差所关尤重，若辈与各民苗声息相通，语言相习，土官贤则为善有余，土官不肖则为不善亦有余。职愚以为，宜仿照流官衙门书役人等，定以名数，查各土司书役，不过一名土目，向有六目之名，又各有小目六名，共十二名，造具清册送州，每年四季亲赴点卯，不许多收滋扰，庶有所稽查若辈敛迹而苗民受庇无穷矣。

一土权一项宜永远革黜也。查土官一职，各延幕友一名，书吏一名，土目大小十二名，已足办理地方公件，不知起于何时，又添设土权一项，顾名思义，颇属不经。伊等多系土官亲长，暨地方有势者为之，甚或另立衙署，私置刑具，苗民称为权爷，畏其威与土司等，实为陋例相沿于地方，有损无益，卑职管见以为永宜革黜以肃官常。

一土司土舍等官宜一体饬令讲读律令也。国家承平日久，边徼收宁，旧疆苗民蒸蒸向化，一道同风之盛，亘古未有。守斯土者，不惟绥靖为怀，更宜俾之明白道理，凛遵王章，则桀傲之气不禁自戢。……职愚以为宜饬令各土司于朔望日或场市人众之地，检土吏土目中明白文义或生员中能通苗语者，实力训诂，宣讲振愚，蒙而开聋，莫切于此以上各条。

府宪图议：

据禀土吏土差宜一体定以名数造册稽查一条，查土吏土差良善者少，留一名则民间多添提害，虽时刻提防，严行约束，亦不能遏其狼贪虎噬之心，若不定以名数，诚难保无滋扰，应如该州所请，各土司止准存留大目六名，小目六名，共十二名，令其造册送州稽查，以杜扰害。

又据禀土权土幕宜永远革黜一条。查土官所司，除催科差徭及奉州拘提之事而外，别无可办之件，既有土目可供使，今何用另设土权，至其延请幕友，不过借为腹心，以便遇事生风，需索吓诈，实为苗民之害，应令该州将土权土幕俱行禁革，实于地方有益。

又据具禀土司土舍宜饬令讲读律例一条。查律例一书，为约束人心之要，苟能熟读，则畏心自生，但律文精深，意义简括，或因此而该彼或举轻以见重，欲令土目土吏并生员中能通苗语者训诂宣讲，恐亦徒托空谈，应令该州将律令中易犯各条逐一摘出，明白晓示，使苗民触目警心，自然人重犯法。

粮宪、永藩宪、钱臬宪、熊巡宪马会议：

一据详具禀土吏土差宜一体定以名数造册稽查一条，查土吏土差该土司舍遇有事件不得不资其驱使，但此辈既鲜循良，除足敷差遣之外，不宜多留，应如该府州所议，各土司舍止留大目六名小目六名，造册送州稽查，如有隐匿多留者，查出究治。

又据详具禀土权土幕宜永远革黜一条。查土司一官不过管束苗民并无别项事务应办，既有土目差使，何用又立土权？至伊等所延之幕，多有奸贪之辈，遇事生风，实为苗害，应如该府州所请，一体革除。

又据详具禀土司土舍宜饬令讲读律例一条。查民间犯罪，多由不知法律，且苗民喑于文义，何能家喻户晓？是讲读律令徒托空谈，应如该府所议，止将律令中易犯各条逐一摘出，明白晓示，使苗民触目警心，自然知畏不致犯法。

督宪吴、抚宪图批如详饬遵。

经过上述整顿和清查，各地土司的势力大减，逐步成为遵纪守法的顺民，与昔日明代土官地位相比不可同日而语。“国朝以来，因前明而损益之，恩威互施，放恣之性亦稍戢矣。独山各土司自经创惩后，凡袭替者，渐知恪守王章，奉令惟谨。”

（4）乾隆之后对苗疆土司的治理

乾隆之后，苗疆土司的权力和势力被进一步削弱，尤其是在乾隆时期所剩无几的承审命盗大案和生杀予夺的司法权，此时已全部被剥夺殆尽。土司地方的命盗案件必须交由上级政府部门承审，并不得擅自判处、执行死刑。嘉庆五年（1800年）修订的《广西通志》载：“至于土州县长官，亦宜令明习汉律，不得擅决诛死，使彼不得专生杀之柄，而下亦自泯其仇杀之端。”该书还详细规定了广西各土司地方命盗案件承审的上级主管部门：

宜山县承审忻城土县永定、永顺二长官司命盗事件。

天河县承审永顺副长官司命盗事件。

河池州承审南丹土州命盗事件。

东兰州承审那地、东兰二土司命盗事件。

武缘县承审白山、兴隆、那马、旧城、安定、古零六土司命盗事件。

百色同知承审田州、阳万、上林、定罗、下旺、都阳六土司命盗事件。

新宁州承审土忠州命盗事件。

隆安县承审果化、归德二土州命盗事件。

上思州承审迁隆峒土司命盗事件。

崇善县承审土江州命盗事件。

左州承审太平、安平二土州、罗白土县命盗事件。

养利州承审万承、龙英、全茗、茗盈四土州命盗事件。

永康州承审结安、佶伦、都结、镇远、罗阳五土司命盗事件。

宁明州承审思州、下石、凭祥、思陵四土司命盗事件。

龙州同知承审上龙、上下冻二土司命盗事件。

天保县承审向武土州命盗事件。

奉议州承审都康土州命盗事件。

归顺州承审上映、下雷二土司命盗事件。

咸丰、同治时期，内忧外患交困下的清政府统治日益腐朽和衰弱，苗疆各地纷纷爆发少数民族起义。但即使在这种情况下，朝廷在竭尽全力扑灭起义的同时，也乘机削夺了一批土司。“红丝塘巡检司咸同时巡检王藻因土匪围攻告急，及县绅刘靖宇率团往援，皆阵亡，以后无人往任，撤之。三坑司距县三十里，今尚为市，不知撤于何时。”徐家干《苗疆闻见录》载：“各属苗人旧均有土司管束，土司借威官府，往往因而科索之。历来苗乱，半由土司激愤而成。此次苗疆肃清，不复袭设土司，亦靖苗之一大端云。”民国《黄平县志》为此评论道：“贵州之在宋元为宣慰宣抚诸使，世为土职，其来久矣。至明洪武十四五年设为十八卫指挥，虽仍世职，已渐改为汉官，至清康熙二十六年裁衙改流规制，遂为大变，然犹相习相安于百余年者，以苗俗未甚开通，故至同治末年肃清后，苗仡之文化亦由兵戈以输入，致龙学海等控告夫役立碑示禁，遂将火烟、米水、花粮等限制，各司岁入不过四五十千，及瞿州牧临任，年中夫价悉由苗人自负入衙，此后禁止提案，禁制押人，各土牧权竟不能敌一保董。”苗疆土司势力趋于衰微，甚至到了“贫不能举火”的悲惨地步。

在清政府统治已风雨飘摇的光、宣末季，朝廷仍在不断裁革苗疆土司。光绪元年（1875年）五月十一日丁未广西巡抚刘长佑奏：“请将土田州知州革去世职，改设苗疆知县，并将百色同知、奉议州判升为苗疆直隶厅简缺知州，就近分拨其地，以资治理。”下部议。光绪四年（1878年）九月初九日乙卯广西巡抚杨重雅奏：“请将阳万土州判改设流官。”下部议。光绪十一年（1885年）八月二十九日乙未，上谕军机大臣等：“至土田州岑氏，前因分党仇杀，土民流离转徙，日不聊生，经刘长佑奏交部议，改土归流。今据声称，该州土民土目饮憾含悲等情。其改流未尽事宜，有无办理不善？应否量为变通？着该督、抚体察情形，妥筹具奏。”宣统二年（1910年）正月十九日甲子，广西巡抚张鸣岐奏：“凭祥土州知州李澎培，贪暴虐民，饬行查办，竟敢逃亡出境，勾匪滋扰，应请革去世职，改土归流，以示惩儆。”下部议。宣统三年（1911年）二月初十日己卯以疏防匪犯，革署广西安化同知黄玉森职并留缉。延续了一千多年的土司制度在苗疆最终被彻底瓦解。