第三节 美国文化外交是公共外交的重要组成部分

在美国，无论是学术界还是政界，普遍认为文化外交是公共外交的重要内容，并长期被置于公共外交的范畴，被视为公共外交的一个维度。如文化外交咨询委员会于2005年发布的《文化外交：公共外交的关键》中明确指出文化外交与公共外交的关系，即文化外交在公共外交中占有重要地位。无论是在内容上还是在历史发展上，二者都有着紧密的联系。美国南加州大学公共外交学教授尼古拉斯·卡尔（Nicholas J. Cull）在他的所讲课程《文化外交》中明确指出文化外交是公共外交的一个亚学科（sub-area），他在学理上把文化外交作为公共外交的一个分支进行讲授。

第一，交融发展。从历史角度来看，公共外交的活动应该早于文化外交。美国政府第一次正式地、有组织地进行对外宣传的活动始于第一次世界大战期间美国参战后威尔逊总统于1917年设立的公共信息委员会（the Committee on Public Information）。记者出身的乔治·克里尔（George Creel）出任主席，因此该委员会又被称作克里尔委员会。公共信息委员会的成立是美国早期公共外交的雏形，但由于各种原因，该委员会于1919年6月30日被美国国会正式取消。

于1938年成立的文化关系司标志着美国与国外文化关系中美国官方的正式介入，这也是美国文化外交的开始。1942年秋，在特纳的备忘录中，“文化外交”的概念被首次提出，而“公共外交”概念由古利恩于1965年首次使用。此后，在美国公共外交史上，文化外交就作为公共外交的重要组成部分而存在。宁珂维奇在其著作《美国信息政策和文化外交》中甚至认为冷战期间的美国文化外交已被公共外交所同化。因而可以说，在美国，文化外交与公共外交的历史发展是你中有我、我中有你、互相交融的。

第二，实施方式。公共外交作为整体外交的一部分，通过与其他国家民众接触与交流来改善外国公众对本国政府的态度，从而达到相互理解的目的。公共外交实施的方式很多，包括经济援助、政策宣传、文化交流等等，而其中以文化交流为主要内容的文化外交是其重要的实施方式之一。文化外交通过教育交流、艺术交流、文化互动和大众传播等方式与其他国家公众进行直接对话，从而改善国家形象，进而达到两国相互理解的目的。因而，文化外交成为公共外交实施的独特方式，也是较有成效的方式之一。

第三，目标人群。公共外交的目标人群为国外公众，它通过诸如宣传、交流、倡议等途径来影响国外的公众，从而使他们理解本国的政策主张。而文化外交的实施目标包括国外政府和国外公众两部分。文化外交通常是用来告知并影响一个社会的，它首先要影响这个社会的公众，公众反过来影响他们的政府去支持实施国的政策和利益，因此文化外交的首要对象是公众。文化外交的公众不是一个单一的组织，而是一个广泛而又不同的群体。因而从目标人群来看，二者是基本重合的，文化外交对目标人群的实施就是在完成公共外交的实施。总体上讲，目标人群可以被分成两类——普通公众和精英阶层。这两组人群的构成在不同国家以及不同时期是不同的，但都是从他们影响政府能力上来区分的。普通公众的影响来自作为整体的影响，精英的影响是通过各种不同的、更高水平的渠道。美国国务院开展的项目是根据两组目标群的利益、教育水平和影响领域来实施的。其中精英阶层包括：宗教、社会、文化、商业和政界的领导者，以及媒体的成员，他们能够影响公众和政府对美国的看法。例如，冷战时期，美国在伊朗的精英目标群包括了伊朗国王、皇室和富有的地主，他们代表了主张维护伊朗统一的保守势力，如被加以利用可以组成反对共产主义的主要力量。如今，伊朗已成为伊斯兰共和国，这一精英群体已经由议会议员等人员代替。

第四，预期目标。早在卡特政府时期，卡特总统就已经阐述了公共外交的五大任务：①要促使美国民众与国外民众进行相互交流；②促进国外民众了解美国的社会文化和政策制定；③使美国政府更好地了解其他国家文化以及民众的舆论倾向；④促进世界各国人民进行相互的思想交流；⑤促使美国政府与其他国家政府进行文化交流协商。美国国务院负责公共外交和公共事务的副国务卿夏洛特·比尔斯（Charlotte Beers）阐述了美国开展公共外交的三个战略目标：一是重视美国的价值观和信仰，以创造一种共同价值观的交流格局；二是展示美国源于民主化、善治和开放市场所带来的良好机会，消除其他国家对美国的误解；三是支持青少年教育，在其他国家的青少年中树立良好的美国形象。美国东西方研究所副所长方大为（David J. Firestein）根据难易程度把美国公共外交目标总结为以下四类：人们普遍认可公共外交是让人们去理解美国；让人们喜欢美国；最重要的是美国需要其他国家支持它的外交政策；也是许多美国领导人否认的：美国作为美国，希望世界看起来更有点像美国。他认为：无论你是否喜欢美国，无论你是否赞同美国关于人权、世贸组织或者对苏丹的政策，以及别的相关政策，至少你能够理解美国来自什么地方，这是很重要的一步。对于喜欢美国而言，一个人可以说或许你理解美国但是并不喜欢美国，或者你喜欢美国但是不理解美国。因而通过公共外交促使人们喜欢美国的时候，不管对海外还是对国内的美国人而言，糟糕的事情就会越来越少。所以让人们喜欢美国是公共外交的一个目标，也是公共外交作为一项政府事业的底线。至于政策上的支持，方大为认为美国希望其他人能够支持它在国际问题上的立场。这也正是美国公共外交的最终目标。美国将会看到世界上许多国家的治理方式是美国的方式，运行经济的模式是美国的模式，也像美国一样有着多元化的社会、充满活力的民众社会。如果世界上有越来越多的国家更像美国，那么美国就会感到越来越安全。

在美国，文化外交作为公共外交的一部分，是以公共外交的总体战略目标为基础的，文化外交的实现目标按照难易程度以及时间长短等又可分为短期、中期和长期。其中短期是增加互相理解；中期是改善国家形象；长期是双方达成某种共识、寻找共同价值观，从而促进国际合作，使世界和谐发展。其主要内容包括教育项目、艺术项目等，目的是营造一种共同的价值观，以使美国与他国之间互相理解。无论是短期、中期还是长期目标，其最终的实现是为公共外交目标的实现服务的。

第五，资金问题。在资金方面，美国文化外交的资金预算是包含在公共外交预算之中的。公共外交的预算包括对外宣传费用（Broadcasting）、各项交流费用（Exchanges）、国际信息局（the Bureau of International Information Programs，简称IIP）预算，以及其他方面的费用，如东西方研究中心（the East-West center）、南北方研究中心（the North -South center）、亚洲基金会（the Asia Foundation）等。此外，美国向国外实施的一些援助也属于公共外交的范畴，因此这部分预算也应该作为公共外交的一部分。文化外交主要以各项交流为主，其费用自然属于公共外交的总预算之中。

第六，隶属关系。在人员安排方面，文化外交的工作人员主要包括两部分，国内部分主要由国务院下属的教育与文化事务局的工作人员负责，他们隶属于管辖公共外交与公共事务的副国务卿管理。在国外，从大使馆内部看，美国驻外使馆有公共事务官，负责公共外交事务，并由大使直接管辖。公共事务官主管四个办公室：文化事务官员办公室、新闻官员办公室、地区信息官员办公室和地区英语官员办公室。其中文化事务官下设两位文化事务助理，分别负责文化交流活动和文化项目。文化外交人员的归属也表明了文化外交实施的管理主要由实施公共外交的机构进行。因此美国文化外交无论从人员管理还是工作实施来看均隶属于美国公共外交的统筹安排。

从评估机制来看。文化外交的评估机制也被纳入了公共外交的评估机制。国务院于2004年成立的由主管公共外交和公共事务的副国务卿负责的公共外交和公共事务政策、规划、资源办公室专门负责对公共外交做出评估，并制定了相关的评估方式与策略。文化外交中的众多交流项目也由该办公室进行评估。通过评估，对交流项目做出调整和改善。

总而言之，美国文化外交的发展是与公共外交的发展互相交融进行的，文化外交是公共外交的主要实施方式，他们有着共同的目标人群和预期目标。此外，由于文化外交事务隶属于主管公共外交和公共事务的国务院副国务卿管辖，因而在资金预算上，文化外交预算被归纳在公共外交预算之中。最后，美国文化外交成效的评估机制也完全按照公共外交的评估机制进行。因而，尽管文化外交与公共外交在划分维度上并不完全相同，但是美国文化外交已经成为公共外交的重要组成部分，也是公共外交的关键内容。