第二节 当今国家治理主要趋势之一：协同治理

随着政府部门跨边界活动的不断涌现，协同治理（Collaborative Governance）正在成为从传统官僚制范式向后官僚制范式转型过程中公共部门的一项重要的战略性活动。西方学者对协同治理中参与者的自主性，信息、资源和能力交互的重要性，协同的跨边界性以及公共机构的主导性给予了不同程度的关注。如汤姆森（Thomson）认为，协同是拥有自主性的行动者通过正式或非正式谈判相互影响，共同制定规则、确定彼此之间的关系结构以及就共同关心的话题进行决策和行动，并在此过程中共同受益；布赖森（Bryson）、克罗斯比（Crosby）和斯通（Stone）认为，协同治理是两个或两个以上部门通过信息共享、资源互动、能力互补和共同行动来实现单一部门无法达成的目标；艾默生（Emerson）认为，人们为了实现公共目标，不得不跨越公共组织、政府层级以及政府、企业和社会的边界，来共同制定和管理公共政策时所形成的关系结构及其运行过程；安塞尔（Ansell）和盖什（Gash）认为，协同治理是公共机构为了制定或执行公共政策或管理公共项目和资产，吸纳非官方利益相关者参与正式、一致同意和审慎的集体决策过程的一系列制度安排。相比于较为广义的协同治理概念，这两位学者的概念以公共部门主导为出发点，在概念的使用上具有6个限制条件：一是协同治理的过程必须涵盖所有的利益相关者；二是协同治理过程必须要求参与者进行双向交流和多边探讨；三是所有参与者都直接参与决策；四是协同关系是具有特定结构的正式关系；五是协同治理应当基于共识形成决策；六是协同治理的目标是制定公共政策、解决公共问题。通过这些定义，我们可以更好地识别协同活动，理解协同治理的内涵与外延。

国外学者认为，无论是在联邦主义还是政府间关系的实践活动中，协同治理的踪迹都随处可见。资源依赖理论、政府间管理理论和网络化治理理论被认为是协同治理的三大理论基础。这些研究主要围绕协同治理的主体、驱动和维系因素、协同结果以及协同网络结构等几方面展开。这几方面包括：一是协同治理的主体。协同治理的主体包括领导者和参与者，领导者的权威来自权力、资源与合法性三个方面，并作用于参与者、协同过程和协同事项；领导者与参与者之间不存在命令与服从的关系，领导者更多地发挥助推和协调作用；参与者通常包含决策者，利益相关者和社会公众，后两者直接参与决策而不只是提供政策咨询。二是协同治理的驱动和维系因素。这些因素包括外部环境、关键诱因、共同的动机、权力和资源的相对不平衡性、各协同主体之间的相互依赖性、领导力水平和联合行动能力等，一些因素是协同治理的初始条件，另一些因素则贯穿协同治理的全过程。其中，制度和信任是更深层次的决定性因素；制度赋予协同治理过程以原则性的条款和规范，信任关系能够克服参与者之前的不愉快经历，减少领导者对强制性规则的依赖，提升参与质量并维持参与的可持续性。三是协同结果。协同治理之所以被认为是一项战略性活动，是因为人们能够从协同中获得任何主体单独无法实现的目标，即协同优势；当然，协同治理的结果也可能是微弱的产出或走向失败。四是协同网络结构。如根据协同治理活动范围划分的信息网络、发展网络、拓展网络和行动网络以及根据协同治理的功能差异划分的服务供给网络、信息发布网络、问题解决型网络和社区能力建设网络等。

国内学术界对我国公共管理实践中协同治理现象的存在性普遍持肯定态度，但相比于国外学术界，规范性研究出现较晚，实证研究刚刚起步。我国学术界论述协同治理的文献几乎都出现于2000年之后，根据研究内容，大致可以划分为协同机会识别、协同主体的态度和意愿、协同关系的形成条件和维持机制、协同治理体系的特征以及协同治理的价值等几个方面。该领域的实证研究直到2010年前后才开始显现，如常敏对杭州西泠印社的多元组织协同治理的研究，麻宝斌等人对吉林汪清县社区管理改革的研究、郁建兴等人对杭州市社区社会组织的研究。其中，在市场监管、灾害救援和社会管理三个领域，有关协同治理的探讨最为广泛。市场监管领域的协同治理主体包括：政府、行业协会等自律组织、消费者组织和公民；灾害救援过程中的协同治理主体包括：政府、非政府组织、企业、家庭和公民个人；社会管理的协同治理主体包括：党委和政府、各类企事业单位、社会组织、人民团体和基层群众组织等。这三个领域的学者们都认为，在当前的环境下，政府应当承担起“同辈中的长者”的角色，在协同治理中发挥主导作用。从中可以发现，在容易出现市场失灵、政府失灵和社会失灵的领域，协同治理可以成为一种有效的战略性解决方案。