第三章 协同治理2×2分析框架

第一节 框架概述

经济社会快速发展推动了人类文明的进程，与此同时，跨部门、跨层次、跨界别和跨地区的公共管理问题不断涌现。公共产品和服务的社会需求不断提升，作为公共产品和服务的最终保障者，政府必须做出有效回应。为此，协同治理是当今世界各国进行公共事务治理的主要方式之一。从宏观层面来看，政府需要发挥主导作用，调动和协调企业与社会力量，创造并实现具有公共价值的目标。从微观层面来看，政府职能必须反映社会对政府的需求，政府职能需要体现政府对于自身发展的价值取向和使命设定，并且随着国内外发展的变化，适时地进行相应的动态转变。

协同治理有助于提高政府的决策民主性和责任回应性，形成更加成熟的政策方案，提高政府的行政效率、效益和灵活性，增加公众对公共政策的接受程度；但协同治理也面临许多挑战，如参与者之间可能存在目标冲突，协同过程可能过于僵化且缺乏财力保障，个体利益可能得不到合理保障，参与者之间的权利和责任可能存在不对等，协同过程可能被操纵以致出现有偏决策等。为了充分考虑现实社会情境的复杂性和协同治理形式的多样性，需要构建一个综合系统分析框架，对协同治理过程中各个主体之间的相互关系及其互动机制进行研究。这对于理解和应对公共事务治理的复杂挑战具有重要意义。

建立协同治理分析框架需要考虑三个核心问题：协同治理的主体有哪些？协同治理主体之间的组织结构是怎样的？协同治理的运作模式是怎样的？本书基于对复杂现实情境的观察和思考，结合相关学术研究成果，提出“协同治理2×2分析框架”，如图3-1所示，以运用于协同治理理论与实证研究。作为一个案例研究，本书运用该框架探究和分析杭州市上城区社会管理和公共服务创新实践。

在介绍“协同治理2×2分析框架”前，首先介绍三个关键概念：协同、治理以及协同治理。我国古代就有“协同”的概念，为“相互配合，协调一致，团结统一”的含义。我国第一部纪传体断代史《汉书》中就有相关记载，如《汉书·律历志上》:“咸得其实，靡不协同。”又如西晋《三国志·魏志·邓艾传》:“艾性刚急，轻犯雅俗，不能协同朋类，故莫肯理之。”《三国志·魏志·吕布传》:“卿父劝吾协同曹公，绝婚公路。”南朝《后汉书·桓帝纪》:“内外协同，漏刻之闲，桀逆枭夷。”北宋《乐府诗集·燕射歌辞二·北齐元会大飨歌皇夏三》:“我应天历，四海为家。协同内外，混一戎华。”宋朝庄绰所著的《鸡肋编》:“誓书之外，各无所求，必务协同，庶存悠久。”元朝马致远《岳阳楼》第三折：“勾头文书元着我协同着你拿这胡道人。”清朝李渔《比目鱼·奏捷》:“若果然是他，只消协同地方，拿来就是了。”此外，明朝《三国演义》第一回中也有关于“协力同心”的记载：“明日当于园中祭告天地，我三人结为兄弟，协力同心，然后可图大事。”西方学者将“协同”定义为：不同主体超越自身看待问题的视角以寻求共同解决方案的过程，可见，中西方对协同的认识较为一致。

国内外有关“治理”的研究汗牛充栋，但对治理究竟应该如何定义尚无统一说法。我国古代有不少关于治理的记载，如战国后期的《荀子·君道》:“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”东汉《汉书·赵广汉传》:“壹切治理，威名远闻。”汉朝《孔子家语·贤君》:“吾欲使官府治理，为之奈何？”东晋袁宏《后汉纪·献帝纪三》:“上曰：‘玄在郡连年，若有治理，迨迁之，若无异効，当有召罚。何缘无故徵乎？'”清朝王士禛《池北偶谈·谈异六·风异》:“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理。”严有禧《漱华随笔·限田》:“蒋德 于揭驳之：‘由此思之，法非不善，而井田既湮，势固不能行也。’其言颇达治理。”西方国家对“治理”的认识最早产生于古希腊语“kybernan”，是引航、掌舵、领导的意思。在理论界，有学者将治理定义为基于共同决策而产生的用以规范个体或团体行为的规范和法则，政府和社会中的其他利益相关者通过权力和影响提升社会福利和保障国家长远利益的方式，驱动公共部门、私人部门和社会部门的决策和行动过程的方式，一系列协调和监督活动，维持控制和履行职责的制度安排等。在国际公共机构，联合国亚太经济社会委员会将治理定义为：决策的过程和决策的实施方式；世界银行将治理定义为：国家行使权力的传统和制度。概言之，西方学者认为，治理的内涵包括结构、过程、机制和战略，其核心活动有目标选择、目标协调、目标实施和结果反馈。

综合我国古代有关治理的记载，系统梳理现有文献，结合对当代中国改革与发展的深入思考，本书提出以下定义：

治理 政府组织企业和社会力量创造公共价值的战略、结构与运作。

这个定义的内涵包括几个方面：首先，“政府组织企业和社会力量”表明了治理与管理的差异，传统的科层制管理只强调政府单方面的作用，而治理强调政府以及政府以外力量的共同参与，同时，在这种多元主体的关系中，政府发挥着不可或缺的组织者的作用。其次，治理的目标是创造公共价值，“创造”意味着这些价值在治理形态出现之前可能是不存在的或凭借单一主体无法实现的。最后，政府组织企业和社会力量创造公共价值的具体方式分为三个部分：战略、结构与运作。战略是结构与运作的宏观设计，结构与运作是宏观战略的具体实现。战略体现了对如何开展治理活动的思考；结构反映了政府、企业和社会力量之间的静态关系，其主要特征是网络组织形态；运作反映了政府、企业和社会力量之间的动态关系，其主要内容包括制度、机制和过程。当前，我国市场经济发展过程中还存在很多缺陷，社会主体仍处于培育和成长阶段。因此，必须依靠政府在政府、企业和社会三元关系的建设过程中发挥主导作用。

西方学者对协同治理的定义已在第二章第二节中进行了系统梳理，结合上面关于“协同”和“治理”的定义，本书提出以下定义：

协同治理 政府组织企业和社会力量创造公共价值的方式体现了协同性。

“协同治理2×2分析框架”的第一个“2”是指分析主体的两个层次：宏观层次和微观层次。宏观层次和微观层次的划分依据是协同主体的界别是否存在差异。在宏观层次，主体是跨界的；在微观层次，主体属于同一界别。两种情形中的主体数量均不受限制。

“协同治理2×2分析框架”的第二个“2”是指主体之间或主体内部的组织结构与运作模式，根据静态和动态差异划分。结构是指主体之间或主体内部各组成部分之间静态的关系状态。主体的位置、相对关系确定后，要使之发挥作用，就涉及运作的问题。运作的表现形式是多方面的，相比于结构的静态性，运作更具有动态性。

在宏观与微观两个层次，都需要从结构与运作的视角去分析治理问题。在宏观层次，主要分析政府、企业和社会组织等跨界别主体之间的结构关系和运作方式；在微观层次，主要分析相同界别的主体内部各个组成部门之间的结构关系和运作方式。

这里简要说明“协同治理2×2分析框架”的应用。在复杂的社会情境下，政府需要回答“应该做什么”的问题，即明确自身的职能是什么。具体使用时，首先，考虑宏观层次的结构问题，治理对象所在的领域有什么样的特征？这项职能只能由政府来履行吗？是否存在可以委托市场或社会主体来共同承担的部分？如果可以委托，有哪些企业和社会组织参与其中？政府与它们之间的结构关系是什么？其次，考虑宏观层面的运作问题，政府是通过资金扶持、场地供给、业务指导、日常会议、公开讨论还是其他方式来维持政府与企业、政府与社会组织之间的合作关系的？最后，考虑微观层面的问题，要更好地履行政府职能，更好地发挥政府在协同治理中的作用，政府需要通过结构调整和运作优化，以更好地适应政府履行职能的需要。那么，针对某项具体的政府职能而言，政府是否对自身的部门结构进行了调整？主要表现在哪些方面？这些结构调整起到预期的效果了吗？在结构调整的前提下，政府部门的运作是否进行了相应的优化？表现在哪里？到位吗？单纯的运作改善和优化是否也能起到预期的作用？同时，政府的结构与运作之间也需要相互协调。绩效集中反映了协同治理的有效性，即政府主导下市场和社会的共同作用在满足社会需求方面的表现。在上述分析的基础上，可以对框架中各项的实际表现情况进行评估打分，并用评估分值构制雷达图，进而通过比较雷达图面积，对不同的协同治理情形进行对比分析。