B.7
加强人力资源供需对接，提高公共就业服务水平

乐菡

摘要：随着经济社会转型发展、产业结构调整升级，企业用工需求与人力资源供给之间出现了不平衡、不充分的问题，影响了产业发展和就业促进。当前公共就业服务工作已经取得了良好的成绩，为了更加深入地了解人力资源供需情况，本文通过问卷抽样调查的形式，对企业所需劳动者的要求和求职人员所需要的就业服务进行了分析，发现新时代背景下，上海的人力资源供需对接面临着人力资源市场结构性失衡、公共就业服务对接错位、职业技能培训供需不平衡等问题，并提出加强公共就业服务工作，实现更高质量、更加充分的就业。

关键词：人力资源 公共就业服务 职业技能培训

为深入贯彻党的十九大和中央经济工作会议精神，全面落实习总书记提出就业优先战略和积极就业政策，全国各地开展了多种多样的人力资源供需对接会。通过精准高效对接，达成用人单位、求职者及人力资源服务机构的三方共赢，进一步营造优良的人力资源服务环境。

现阶段，人才培养供给侧和产业需求侧的对接存在着一定的矛盾，人才培养的结构、质量、水平在一定程度上难以适应时代发展的需要。上海作为我国区域经济的龙头，在产业发展、就业增长方面备受关注。如何通过提升就业和培训服务，解决结构性失衡困境，提升人力资源市场配置的质效，是现阶段上海亟待需要解决的问题。人力资源供需对接服务为用人单位和求职者提供了更多的选择和交流机会，提高了劳动者和岗位的匹配效率，缓解了劳动者与用人单位之间的信息不对称问题，在一定程度上也有助于解决劳动者求职难和企业招工难的问题。

一 上海公共就业服务现状

（一）人力资源开发工作初获成效

1．积极搭建人才培养对接平台

近年来，上海高度重视人才培养对接工作，围绕产业转型升级和社会发展需求，不断夯实人才培养平台建设。搭建人才培养交流平台在一定程度上提高了人力资源服务业的知名度和影响力。与此同时，上海也在积极引导实体企业更新理念、转变模式，加快实体经济与人力资源服务业的协同发展。借助人力资源服务平台，重点打造人力资源服务孵化基地，全面推动人力资源服务业提质升级，促进人力资源行业创新发展，推动人力资源市场化配置、人才引进、创新创业平台建设，加快实现由人口红利向人才红利、由制造红利向创新红利的转变，助推上海经济社会发展。

根据调查，一些“招工难”企业反映，除周期性就业调整的因素外，招聘信息获取渠道不畅通也是导致招聘困难的重要因素。图1显示了劳动者希望享受的公共就业服务，将近一半的被调查对象希望享受到就业援助服务；此外，被调查对象对公共招聘会、职业介绍、专场招聘会的需求也超过了30%。

2．以产业链为导向，创新人才培养方式

我国经济已经进入新常态，上海经济发展也站在新的起点上。在国家经济政策的带动下，上海坚持把推进产业结构升级作为加快转变经济发展方式的重大任务，大力发展现代服务业，培育发展战略性新兴产业。为增强人力资源竞争力，上海以战略性新兴产业为导向，形成集群式的人才培养模式，推行校企合作、产学对接，搭建产业集群与技能人才培养动态调整机制，优化产业布局，有效解决了人才培养与产业需求不匹配、人才结构与产业发展脱节的问题。

2017年，上海经济运行总体平稳，全市实现生产总值30133.86亿元，同比增长6.9%，增速与上年持平，完成国家增长率指标。产业结构进一步优化，第三产业增加值20783.47亿元，同比增长7.5%，占全市生产总值的68.97%，比重显著提升；第二产业增加值9251.40亿元，同比增长5.85，占全市生产总值的30.70%，经济发展进入后工业化阶段。截至2017年12月底，上海市城镇新增就业人数在增加，登记失业人数22.06万人，比上年末减少2.2万人（见图2），失业率维持在4%左右。

2017年全年战略性新兴产业增加值4943.51亿元，比上年增长8.7%，占上海市生产总值的比重为16.4%，比上年提高1.2个百分点，生物医药制造业、航空航天制造业、新能源制造业三大战略性新兴产业制造业取得突破性发展，对高技能人才的需求日益旺盛，创新人才培养方式已迫在眉睫。

总体上看，2012年以来上海产业结构不断优化升级，就业形式灵活多样，本劳外劳协调发展，释放出更多用工需求，就业形势稳中向好，就业质量进一步提高。

（二）公共就业服务工作效果良好

1．全面拓宽公共就业服务宣传渠道

公共就业服务是促进市场供需匹配、实施就业援助的重要载体，是政府促进就业的重要手段，也是企业人力资源开发的重要途径，而公共就业服务能否充分发挥其重要作用，关键还在于宣传渠道的有效性高低。基于企业自身能力的有限性，企业对公共就业服务的需求度较高，但是企业对公共就业服务各项政策的知晓度却不是很高。

表1显示了企业在不同阶段对就业服务政策的了解情况。从企业对就业服务政策的了解程度上看，有19.4%的初创型企业对各类就业服务政策一无所知，即使是成长型企业和成熟型企业，仍然有较大比例的企业对各项就业服务政策不甚了解。同时，在对各项补贴政策的了解上，企业更关注职业培训和技能鉴定补贴。

基于此，2016年以来，上海把拓宽公共就业服务宣传渠道作为提升公共就业服务水平的一个重要路径，借助线上线下多种方式促进就业工作。除通过现场咨询、新闻报道等传统方式做了大量的宣传工作外，全市人社系统还以阵地建设为突破口，充分利用覆盖面广的各类媒体及政府门户网站等平台，开设专栏，积极宣传就业政策，极大地提高了公共就业服务政策的知晓度。

2．定向施策，塑造公共就业服务精准调控力

针对不同性质、不同发展周期企业的特点，围绕公共服务就业的内容，上海主要做了如下三方面的工作。

一是聚焦初创型企业，在政策补贴上发力。不断加大对初创企业的补贴力度，实行税收优惠政策，促进资源的合理配置。具体政策包括：开办手续费补贴，创业贷款担保，创业贷款贴息，创业房租补贴，社会保险补贴，服务创业组织一次性补贴，创业带头组织一次性补贴，创业培训补贴。通过政策的运用，切实增强公共就业服务政策的作用。

二是聚焦特殊群体，在就业帮扶上发力。以激励的政策为导向，对大龄征地保障人群进行就业补贴，促进大龄征地保障人员市场化就业。此外，大力推进离土农民就业服务；开设青年启航班，促进应届毕业生等青年群体的就业工作。

三是聚焦中小企业，在本劳就业上发力。小微企业不仅是吸纳本劳就业的“主力军”，更是激励创新、带动投资、促进消费的重要“生力军”。为了满足企业差异化的需求，就业部门通过归纳、整合服务需求，为中小企业定制专属服务方案，同时以技能培训补贴为切入点，加大对中小企业的补贴力度，为中小企业提供更多高技能人才。

（三）职业培训工作卓有成效

1．完善产业发展与技能培训联动机制

为适应经济发展新常态，上海不断完善产业发展与技能培训联动机制，增强企业在职业培训中发挥的作用。一是围绕工学结合、校企合作的技术工人培养模式，继续深化校企合作办学，引导院校、企业和职业培训机构大力开展定向、定岗培训。二是在一些新兴区域，不断加强新职业研发，建立健全产业引领的新职业培训课程开发机制。三是积极落实资格证书和学历教育学分转换互认的“直通车”式双证融通和企业新型学徒制试点相关工作，着力提升技术工人培训的质量。四是围绕现代农业发展和新农村建设，加强新型农民职业技能培训，增强农村劳动力稳定就业和更高质量的就业能力。

2．推进高技能人才特色项目运作

为支持和鼓励企业开展职工职业培训，加快培养适应产业发展的高素质劳动者队伍，上海全面拓宽“高师带徒”工作模式，提升高技能人才培养能力，完善高技能人才培养制度。拓展技能比武竞赛范围和规模，加大对技术能手等的表彰奖励力度，进一步调动企业培养技术人才的积极性，激励劳动者岗位成才。鼓励引导企业设立首席技师工作室，完善首席技师制度并给予经费资助。

二 上海人力资源供需现状

（一）求职人员基本情况

为了更加深入地了解上海人力资源的供需现状，本次调查问卷针对企业和劳动者分别设计了企业问卷和劳动者问卷，以网络问卷的形式发放，由企业和劳动者根据自身实际情况填答。本次问卷共发放377份，其中212份企业问卷，165份劳动者问卷。具体的被调查劳动者的人口学信息如下。

1．性别、年龄分布

性别分布上，被调查对象中男女比例不平衡，女性居多，占被调查对象的73.9%。被调查对象的年龄呈现倒U形分布，30～40岁是劳动力的主力军，占全部调查对象的48.5%，这一比例较好地反映了社会人群的就业状况（见图3）。

2．文化程度集中度

在本次调查问卷中，大专及以上学历占被调查对象的82.4%，初中及以下和高中学历占比不超过20%。由此可以看出，本次调查问卷的学历比较集中（见图4）。

3．就业结构概况

在被调查对象中，90.3%的劳动力已经实现了稳定就业，6.1%属于临时就业，仅3.6的劳动力处于失业状态（见图5）。

从就业人员所属行业来看，第一产业从业人员的比重呈降低趋势，第二产业、第三产业从业人员比重呈现周期性波动，但总体来看，第二产业从业人员的比重是下降的，第三产业从业人员的比重是上升的（见图6）。

本次抽样调查中，被调查对象有84.8%分布于第三产业，12.7%分布于第二产业，2.4%分布于第三产业，该比例能够较好地反映产业结构调整的趋势（见图7）。

根据以上分析，本次抽样调查的165名劳动力，在年龄分布、文化程度、就业情况方面基本与上海劳动力市场现状或者未来发展趋势一致，基本能反映上海劳动力的供给情况。

（二）企业需求趋势分析

1．产业结构需求

2017年四季度，金融业用工环比增加的企业占比最高，为60.7%，住宿和餐饮业用工环比增加的企业占比最低，为20.8%（见图8）; 2018年一季度，金融业用工环比增加的企业占比依然最高，为48.2%，住宿和餐饮业用工环比增加的企业占比依然最低，为18.7%，但各行业环比增加的比例较四季度均有一定程度的下降。

用工增加的原因除规模增员外，主要集中在新业务的拓展、营销岗位人员的增加方面，其余均属于正常人员流动；用工减少的原因，除规模减员外，主要集中在外来务工人员的年末离职，其余均属于正常人员流动。

2．知识技能需求

从企业最需要的人才类型来看，212家企业中超过一半的企业认为专业技术人员是最需要的人才类型，有36.3%的企业认为员工的操作技能最为重要，仅有13.2%的企业认为最需要的人才类型为管理人员（见图9）。从就业人员的基本信息来看，70.8%的企业均认为“专业”是企业招聘的主要考核因素之一，学历和实习经历也是企业较为看重的能力指标（见图10）。在实际的工作能力方面，大多数企业将团队协作能力（64.2%）和学习能力（55.2%）列为最看重的工作能力（见图11）。

从调查问卷的结果可知，企业所需要的劳动力主要是专业对口的高学历人才。随着科学技术的迅猛发展，学科交叉融合、综合化的趋势日益增强，企业更偏好于复合型人才，包括知识复合、能力复合、思维复合等多方面。调查显示，掌握专业技能水平，又能动手操作的复合型人才备受市场青睐，上海市劳动和社会保障局发布的全日制职位工资指导价位表明，2017年紧缺的复合型人才工资增幅达15%，这一特征必然对员工提出更高的要求，不仅要求每个人都要提高自身的综合素质，还要求员工不断调整心态，变革自己的思维，成为一名“光明思维者”。

3．新技术的冲击

技术进步对企业用工需求的影响是一把双刃剑：一方面，技术革新能提高劳动生产率，使企业以较少的劳动投入生产出更多的产品，对劳动力的需求减少；另一方面，技术发展会创新产品的原材料，促使生产成本下降，带来规模效益，从而劳动力需求增加。

从被调查者的问卷来看，33.9%的员工工作受到了新技术的影响（见图9）。从分产业的冲击影响来看，新技术的发展对第二产业和第三产业的影响存在差异。随着经济的高度发展和产业集聚程度的加深，制造业的要素成本优势逐渐丧失，因此，企业的用工成本上升，用工需求下降；然而新技术的发展却使得现代服务业加速发展，以新的电子、网络和信息技术为手段的服务业成为经济发展新的增长点。总体来看，新技术对第三产业的冲击要略高于第二产业（见表2）。

三 新时期上海人力资源供需对接面临的问题与挑战

（一）人力资源市场结构性失衡

1. “用工荒”与“就业难”并存

当前，企业正处在由劳动密集型向技术密集型转变的过程中，需要更多具有高技术技能的劳动者来满足企业技术改造的内在要求，然而现阶段的劳动力主要是“求大求全”的高学历毕业生，人力资源市场存在着严重的结构性失衡。

由问卷调查可以看出，随着劳动者文化程度的提高，其对职业的期望值提高，对物质和精神享受的要求提高，而当前的劳动力一方面不愿意去基层从事技能工作，另一方面又不愿意俯下身去学习专业技术技能，出现“就业难”问题。而从企业的需求来看，大规模的基层员工缺失，尤其是具有熟练技能水平的“蓝领”劳动力严重缺乏，而当前的劳动力无论是就业意愿还是就业能力都难以满足企业的需求，造成“用工荒”。

调查显示，212家企业中仅有16%的企业认为人才市场已经能够满足公司招聘需求（见图13），而人才市场不能满足企业招聘需求的原因全部集中于基层岗位，基层岗位人才数量缺乏、技能缺乏及薪资要求提高是最主要原因，占比分别为24.1%、26.4%、22.6%（见图14）。

可以看出，人力资源市场供需结构的不匹配，是造成当前“用工荒”和“就业难”并存的首要因素。

2．高端人才短缺

由表3可以看出，没有职业资格证书的被调查对象所占比重较高，占到40.6%，拥有初级、中级资格职业证书的比重为50.3%，而拥有高级资格职业证书的比重仅9.1%，高技能人才严重缺乏，供不应求。不仅如此，大多数企业并没有建立起适宜高技能人才成长的激励机制，致使高技能人才薪酬待遇偏低，高技能人才争夺战愈演愈烈，人才流失严重。

此外，在工作中有27.3%的员工没有任何职业规划，仅有22.4%的员工有清晰的职业规划。

产业结构优化升级以及新技术的应用已经对第二产业就业造成了较大的影响，不少制造业从业人员逐渐向服务业转型，服务业吸纳的就业人口逐渐增多。根据2018年一季度不同行业企业用工需求景气指数的比较，建筑业的用工需求景气指数最低，其次是房地产业、制造业，当前劳动力的技能水平还不能实现跨部门自由流动，自我价值实现受阻。

（二）公共就业服务对接错位

1．公共就业服务需求日益增长

图15显示了企业希望享受的公共就业服务政策，从总体上看，企业对社会保险补贴、职业培训补贴的需求最高，均超过了80%。在余下的五项公共就业服务中，企业的需求排序为职业技能鉴定补贴、就业见习补贴、创业补贴、公益性岗位补贴、求职创业补贴。

从分阶段企业的需求出发，初创型企业对公共就业服务政策的需求度较高，这可能与初创型企业自身价格和品牌竞争力低，现金流转不顺且融资困难等特点有关，其中又以创业补贴和就业见习补贴更为迫切。相较而言，成长型企业和成熟型企业对职业培训补贴和职业技能鉴定补贴的需求迫切程度更高（见表4）。

2．公共就业服务供给能力不足

公共就业服务体系虽然已经形成，但是作用没有得到充分发挥，一些公共就业服务领域获得的政府、民间资源投资不够，公共需求不能得到很好的满足，在社会、经济、文化高速发展的情况下，某些领域公共就业服务供给和需求的矛盾凸现。

通过问卷结果了解到，超过40%的人知晓各项公共就业服务，其中公共招聘会、就业援助服务、专场招聘会的知晓度最高（见图16）。

随着互联网技术的不断革新，现在劳动者对就业服务的要求越来越高，但公共就业服务提供的服务形式还比较单一，集中在招聘会等现场服务上，服务层次较低，服务的专业性和针对性不强。然而大多求职者尤其是青年求职者习惯应用网络招聘平台寻找工作，当前公共就业服务的信息化手段较为落后，无法满足当下劳动者对就业服务的需求。

除此之外，非营利性组织在公共服务体系中发挥的作用有限，深度和广度有待提升。以浦东新区为例，新区非营利性组织近2000家，但致力于公共就业或志愿服务等领域的数量较少，而且与其他城市相比，发展也较为缓慢。

在调查中，不少劳动力、企业，尤其是初创型企业对具体的政策内容了解不全面，甚至完全不知晓。相比较来看，初创型企业处于企业发展生命周期的前期，需要更多的政策扶持，政策宣传的不到位会影响创业扶持政策的落实，也会影响企业劳动者获取公共就业服务的可能性。

（三）职业技能培训供需不平衡

1．职工培训的动力与能力不足

目前企业职工培训体系虽然已初步形成，但还存在许多问题：首先，企业对职工培训的定位不够准确，资金投入不足；其次，企业在培训之前没有进行职工需求分析，培训效果难以体现；最后，缺乏有效的激励机制和合理的评价体系，培训效率低下。

调查结果显示，41.2%的劳动者所在企业给员工较多的培训机会，45.5%的劳动者所在企业给员工不太多的培训机会，13.3%的劳动者所在单位没有为员工提供培训机会。按照企业性质来看，各类型企业提供培训机会的比例大体一致，但国有企业和外资企业给予员工的培训机会要略多些，仅11.1%和12.1%的国有企业、外资企业没有给员工任何培训机会，而民营企业该比重达到17%（见表5）。

除此之外，企业提供职工培训的能力也有待提高。随着工业经济的下行，企业利润出现大幅度下滑，再加上税收和社保缴费的压力，企业已经没有能力再负担职工培训的支出；同时，员工培训完就离职的现象比比皆是，也让企业对职工培训产生了畏惧感，培训意愿直线下降。

2．培训的针对性和有效性有待进一步提高

有针对性并且有效地对员工进行培训是员工个人发展的内在需求，有助于促进企业员工培训工作的健康发展。

然而当前企业的培训流于形式，不仅没有设置合理的培训课程，实用程度也较差。企业员工有各种层级、各种类别，不同类型的员工，培训需求有所不同，而企业并没有在培训之前进行分析，培训内容单调滞后，培训形式呆板枯燥。

有些企业尽管明确了培训课程，但由于时间选择不对，地点安排不合适以及组织服务不好等因素而降低培训的有效性。通过调查分析发现，有些企业虽然培训总量很多，培训时间也很长，但是并不能根据员工自身的节奏安排培训频率，造成培训资源的浪费。在培训模式的选择上，大多数企业也过于单一，主要采取网络学习的模式，而外聘培训师和交流分享的方式较少，致使员工培训学习的兴趣和动力不足，培训效率大打折扣。

四 加强公共就业服务工作的对策与建议

（一）加强公共就业服务体系建设，着力促进就业创业

1．大力促进公共就业服务均等化

实现公共就业服务均等化，是党中央、国务院的重大战略部署，也是我国公共就业服务创新发展的方向。近年来，上海在推进公共就业服务均等化方面做了大量工作，取得了一定成效，但地区之间以及不同群体之间公共就业服务资源分布的不均衡，使得充分就业面临巨大挑战，因此，有必要采取合适的对策，促进公共就业服务均等化。

基于此，上海应大力推进公共就业服务体系建设，充分发挥政府职能部门在公共就业服务中的主导作用，针对多元化的需求，开展多样化的就业服务，推动公共就业服务的高效供给。对于不同就业能力的劳动者提供不同类型的公共就业服务，譬如，一些就业能力较强的劳动者，政府可以通过公共招聘网络平台促进其实现高质量就业；一些有就业能力，但就业观念、就业技能与市场要求不相符的劳动者，可以重点发挥职业指导的作用，通过职业技能培训促进其实现就业；一些就业困难人员，可通过就业援助政策托底。

2．创新公共就业服务形式，营造宽松的就业环境

为顺应“新技术、新业态、新模式、新产业”的“四新”经济发展态势，聚焦服务对象的多样化需求，大力创新公共就业服务形式。首先，推进线上线下一体化服务平台，通过“互联网+就业”等途径，提高公共就业服务的质效；其次，实行政策、岗位“跟进式”服务，对招工单位进行回访，掌握对接情况，改善服务质量；最后，针对用人单位的特点，在培训、招聘等方面提供“定制式”服务，做好特殊群体的就业工作。加强与私营职业介绍机构的合作，借助其专业能力，通过购买或补贴的方式，发挥私营机构在提供公益性就业服务方面的作用。

（二）开展职业技能培训，提高就业竞争力

1．多举措打造人才“生力军”

在当前经济社会转型的关键时期，如何强化人才梯队建设，充分发挥人力资源的作用，成为当前亟待解决的问题。首先，出台相关政策，为开展培训的企业提供补贴，同时减免税收或降低社保缴费率，以鼓励企业积极开展职工在职培训。其次，通过校园招聘、社会招聘、委托培养等渠道做好基层操作岗位缺员的补充，同时建立产教融合、校企合作的技能人才培养模式，加快构建现代职业教育体系。最后，充分利用各项激励措施，制定员工队伍考核管理办法，做好后备人才培养和继任规划，全面提升人才综合素质。

2．推动技能人才队伍建设再上新台阶

目前市场上技能人才，尤其是高技能人才的供给严重不足，政府应建立健全长期的有保障性的培训服务机制，组织“订单式”培训，进一步增强职业技能培训的针对性、实用性和灵活性，具体如下。

一是深入企业了解用工需求，确定市场潜力大、就业前景好的专业，向学校“下订单”，学校根据企业实际要求调整专业设置，制定人才培养评价标准，开展人才培养计划，并定向输出至用工企业进行实践学习。

二是对登记失业人员开展摸底统计工作，挖掘潜质人才，了解培训需求。在此基础上，组织职业技术培训中心等培训机构与企业签订订单开展联合办学。通过培训后直接进入订单企业就业，实现培训与就业无缝对接，为用工企业提供有技能、有经验、符合企业发展需求的人才。

三是通过企业内传、帮、带的方式推动技能人才的培养，根据企业自身的技能水平要求，扩大企业内高技能人才的培养范围，扩大高师带徒的实施范围，通过在岗位上的实践来推动高技能人才的成长与发展。