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杨浦区社会资本参与养老服务事业的现状、困境和建议

刘汶蓉

摘要：社会资本是发展养老服务业，推进社会养老服务体系建设的重要力量。本报告梳理了“十三五”以来，上海市杨浦区在深度老龄化趋势下，引导民营资本和社会力量参与兴办养老机构、开展养老服务的现状和工作经验，着重分析了目前面临的困境和问题。从机制、政策、服务和监管等角度，提出了六点建议，以加大对社会资本的引入和引导，解决养老服务模式单一、设施配备不齐、人才匮乏、服务质量有待提高等问题。

关键词：杨浦区 社会资本 养老服务 养老机构 养老床位

一 现状和成绩

社会资本是发展养老服务产业，推进社会养老服务体系建设的重要力量。“十三五”以来，杨浦区深入贯彻《上海市老年人权益保障条例》、《上海市养老机构条例》和《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，积极落实《上海市老龄事业发展“十三五”规划》、《关于推进本市“十三五”期间养老服务设施建设的实施意见》及《杨浦区加快发展养老服务体系的实施意见》等纲领性文件的要求，大力引进社会资本参与兴办养老机构和开展养老服务。

（一）社会资本的参与现状

截至2018年9月底，杨浦区共有养老机构72家，其中保基本（公办）养老机构26家，占36.1%；非保基本（社会办）养老机构46家，占总数的63.9%。从床位分布看，杨浦区养老机构目前共有床位9150张，其中公办养老机构床位3576张，占39.1%；民办养老机构床位5574，占60.9%。从运营管理情况看，社会力量是主导力量。目前全区养老机构中，公建公营的养老机构有4家，占5.6%；而由社会力量运营管理的总体比例达94.4%，其中公建民营22家（占31.0%），民建民营45家（占63.4%）。在26家公办养老机构中，选择委托社会力量运营管理的达84.6%。

（二）主要工作经验和成绩

“十三五”时期以来，杨浦区主要开展了以下几个方面的工作举措，积极引导社会资本进入养老服务业，开办养老机构，参与公建养老机构的运营管理。一是落实各项财政补贴和优惠政策。包括完善、落实非营利机构一次性建设补贴、年度运营补贴、水电煤民用价格及税收优惠等扶持政策。二是加大指导和服务力度。加强在政策指导、人员培训、行业监管等环节提供指导和服务，努力让社会养老机构“请得进、留得住、管得好”。三是搭建企业之间的合作互信的交流平台，支持薄弱养老机构采取服务外包、专项合作等方式与优质民营企业“大手牵小手”。比如，2018年已经促成了红日集团与上海阳光养老院的合作关系，推动连锁经营，打造迎合杨浦老年人实际需求的养老服务品牌。杨浦区虽然已经取得了一定的经验和成绩，但总体来说，如何通过机制创新、政策创新、服务创新，加大对社会资本的引入，进一步解决养老服务模式单一、设施配备不齐、人才匮乏、服务质量满意度有待提高等问题，仍然亟待加强研究和探索。

二 困境和问题

据调研，目前杨浦区引入社会资本参与机构养老服务建设仍面临较大压力，影响因素包括宏观与条线政策和工作机制整合不足、扶持政策力度不大、人力资源短缺和不稳定等多个方面。具体来说，主要面临以下困难和问题。

（一）引入社会资本的需求和压力较大

“十三五”期间，杨浦区人口结构将进入深度老龄化阶段。据统计，目前杨浦区有60岁及以上的老年人口37.6万人，其中80岁及以上的高龄老人为6.56万人。据预测，今后五年杨浦区户籍老年人口将增加近10万人，届时老龄化比重可能超过37%。从家庭代际结构看，目前60岁的老年人几乎只有一个孩子，依靠家庭养老的可能性较小，未来5～10年老年人对机构养老的需求将大幅度增长，且多元化需求的趋势也将更加凸显。因此，养老机构的设施建设、供给效能、服务质量总体上都面临较大压力，对社会资本有效参与的引入、引导和监管压力也将增大。

根据规划，至“十三五”时期末，杨浦区要建成养老床位10800张，其中保基本养老床位数不低于区域户籍老年人口总数的2%，全区养老机构床位总数要达到户籍老年人口总数的2.5%，且各街镇原则上至少有1家公办养老机构，养老机构内部设置老年护理床位要达到户籍老年人口总数的0.75%。截至目前，全区养老床位缺口达1650张，且受滨江开发和旧改动迁的影响，“十三五”期间预计还将有1209张床位流失，必须通过新增更多床位来弥补，建设任务比较艰巨。而在布局方面，江浦、新江湾城街道尚无养老机构，平凉、定海街道未建公办养老机构。按照规划，从2018年至2020年，全区将建设11家养老院，其中公办7家、民办4家。而这些养老机构80%以上仍需依赖民非机构的运营。但就目前状况来看，公建民营的模式，以及政府与社会资本合作的方式（PPP模式）都还在起步和探索阶段。

（二）建设审批过程瓶颈多

首先，开办养老机构项目审批涉及民政、规划、住建、消防等部门，报建部门多，审批流程烦琐、周期长，加之建设地块规划调整等问题，很多社会资本只能“知难而退”。其次，社会资本利用旧厂房等改建养老机构还涉及土地变性问题，前置条件是将工业企业用地变为社会公共服务用地，并支付高额的土地出让金，企业开办养老机构的成本高昂。最后，虽然国家及市级宏观层面均对利用闲置厂房等资源兴办养老机构有明确规定，但具体到建管、规土、消防等业务条线却缺少相应政策支持，在建设标准上也缺乏必要的政策细化调整，导致改建项目的建设及消防审批程序难以通过。

（三）扶持政策面窄力薄

首先，扶持政策的种类不多。目前对养老机构的扶持政策主要是运营补贴、公共事业费的减免，而在房屋租金、员工税收、融资贷款等方面，扶持政策尚无涉及。其次，政策的覆盖度也有待提高。目前只有通过民非组织登记设立的社会资本养老机构才能享受日常运营考核奖励，而经工商登记设立的则不在考核奖励范围之内。最后，政策的扶持力度还有待提升。比如，目前日常运营考核奖励最高为100元/（床·月），该标准自2008年制定至今一直未作相应调整，致使社会资本参与养老机构建设管理运营的积极性不高。

（四）既有机构安全存隐患

截至“十二五”时期末，杨浦区共有成立10年以上的存量养老机构32家，占全区机构总数的57.14%。这些存量养老机构开办时间较长，服务设施老化，并且受运营管理成本限制，对安全设施的投入普遍不足，存在较多安全隐患。此外，区级层面在督促和引导社会资本养老机构主动加大投入，做好安全工作方面缺少相应的激励机制。

（五）护理人员队伍不稳定

据调研，民营养老机构的养老服务人员主要存在“两高”（人员流动率高、劳动强度高）和“三低”（工资收入低、社会地位低、服务水平低）问题。目前，杨浦区的一线护理人员收入基本在4000～5000元/月，每天工作时间约为12小时，人员流动率最高接近20%。这一方面受运营管理成本限制，很多社会资本养老机构在人才队伍建设方面存在短板，吸引力不足，导致人员队伍不稳定；另一方面调研发现，长护险试点以来，因为长期护理站护理员的工作劳动强度相对较低，待遇相对较好，对养老机构的护理员队伍产生一定的冲击。

（六）行业自律和监管力度不足

服务质量不高的微观原因主要在于目前护理人员队伍流动性大，且普遍存在学历低、年龄偏大、专业技能不高的情况。从宏观上看，全区机构养老的行业自律和监管力度有待加强，专业化、多元化和品牌化效应未能形成。调研显示，养老机构参加星级评定的意识普遍比较薄弱，目前杨浦区共有33家养老机构获得全市等级评定，占养老机构总量的45.8%。其中2家机构为“三级”（区社会福利院、延吉街道养老院）, 6家机构为“二级”, 25家机构为“一级”。建立养老机构评估标准体系，提供分等级的机构供应商清单是整体提升养老服务质量的必要趋势。

三 对策和建议

民营资本和社会力量的引入、引导和监管是杨浦区落实养老“十三五”规划的关键。针对目前存在的问题，我们认为应根据市有关政策和杨浦区实际，进一步理顺工作机制，加强研究和制度设计，落实和完善扶持政策，加大日常考核激励力度和奖励标准，激活既有资源，提高养老机构服务质量。

（一）加强研究和制度设计

加强对各级和相关条线的政策研究，支持开展与老龄化相关的基础和前瞻性研究，联合学界、非营利组织围绕老龄化趋势、不同需求层次的老年人规模，以及独居老人、失能老人对长期护理的需求程度，家庭照护和邻里互助的特征、可持续性及其社会意义和经济价值等重大课题开展持续性研究，在多元化的研究主体、方法和结论的交流中寻找最可行和有效的社会资本介入模式。进一步推进养老服务的社会化发展，强化市场化机制和契约化手段，结合智能养老的实践探索，推动服务从以往的“资源导向”向以使用者或被服务者体验为中心的“需求导向”转变。积极研究和探索政府与社会资本合作的多种方式，吸引社会资本和专业团队参与养老机构的运营和管理，完善养老机构的公建民营模式。支持养老服务项目的社会组织参与和市场化运作，推进养老服务项目化、品牌化、连锁化发展，培育养老服务品牌企业、龙头企业。

（二）拓宽参与渠道和领域

在研究的基础上加强规划，拓宽社会资本参与养老服务的渠道和领域，推进养老服务事业的多元格局建设。充分考虑不同层次的养老需求，重点解决失智、失能、低能老人的养老问题，进一步推动医养融合发展和智能化养老，加大对民营医护型养老机构的投入，在相关人才的引进和培养方面给予扶持。进一步推动社会力量向社区居家养老服务延伸，最大限度地发挥社会专业力量，提升服务质量，通过上门服务、专业化料理等，建立虚拟养老社区。进一步鼓励市场化的高层次养老服务社区建设，提升低龄健康老年人的独立养老比重和生活品质。

（三）强化统筹和协调机制

进一步发挥区养老服务体系建设领导小组的协调推进作用，着力解决政策衔接不足和不协调问题，尤其是各部门在项目审批上沟通协调不畅的问题。加强多部门合作，加强养老服务体系的统筹与整合，既包括政策的整合、服务内容整合、服务渠道整合，也包括居家-社区-机构服务的整合，正式照护与非正式照护的整合，形成连续性的、随老人生命周期变动而变动的、弹性化的老年照料服务体系。协调各成员单位，为社会资本参与养老服务项目提供包括规划选址、政策指导、报建审批等事项的全流程指导和服务，尝试开辟建设、消防、内设医疗、医保联网审批绿色通道等。对老旧厂房在土地性质变更、结构加固、电梯安装、土壤修复等环节遇到的矛盾进行梳理，报送市级部门进行研究推进。完善重大养老设施建设项目推进机制，对于社会资本建设100张床位以上的养老机构项目，建议将其纳入区重大工程项目中加以推进。

（四）完善和创新扶持政策

加大财政对非营利性养老机构的运营补贴力度，推动落实养老服务设施在税费、土地、融资等方面的优惠政策。首先，落实“以奖代补”区级配套资金，落实并加大对市有关非营利性养老机构“以奖代补”政策的区级配套资金和力度。其次，尝试突破工商登记养老机构扶持政策，将区级日常运营考核奖励政策覆盖范围扩大至商登记的纯养老服务机构，并适当提高运营考核奖励标准。最后，根据国家、市相关政策，进一步创新扶持政策，尝试为民营养老机构提供金融政策（比如贷款倾斜和担保等）和技术信息政策（比如技术指导和转让、人员培训和信息咨询等），以及房租减免、员工个税优惠等。

（五）改善和激活既有资源

首先，改善存量养老机构的安全管理。以提升养老机构服务质量能级为抓手，建立养老金机构安全改造专项基金；督促养老机构落实主体责任，鼓励引导养老机构加大投入进行安全改造，建立安全考核评估机制，设置养老机构安全奖。其次，协调推进存量资源改建养老机构。继续支持民营企业利用厂房等闲置资源兴办养老机构，在规划选址、报建审批、施工建设及执业许可等环节做好政策指导，协助企业与建管、消防等部门做好沟通协调。最后，进一步搭建企业合作交流平台，支持薄弱养老机构采取服务外包、专项合作等方式与优质民营企业合作，逐步发展连锁经营模式，提升全区养老服务行业整体品质。

（六）加强行业监管和自律

加强养老行业的监督管理和自律，开展行业标准化建设，推动养老服务质量评价和监测的规范化、制度化建设。首先，要强化与消防、食药监、质监、卫生等多部门联合监管的工作机制和街镇属地化安全监管网络，提高行政监管的效能。其次，在组织第三方年度评估的同时，运用“彩虹桥”平台及公众微信号，在机构评估中引入老年人满意度测评反馈。最后，进一步开展养老机构等级评定，充分发挥区养老服务协会在行业自律、诚信建设、机构评估、调处纠纷等方面的作用，提升养老机构接受行业监督、进行质量认证的意识，在评比中提升养老院的设施设备条件、管理水平、服务质量和社会信誉。根据实际工作的开展情况，研究制定等级评定与“以奖代补”政策、养老机构收费政策、长期护理保险签约服务政策等有效挂钩的政策。在推广等级评定的基础上，建立全区层面的养老服务供应商清单，逐步实现老年人自主选择服务供应商，提升服务质量和满意度。