第四节 关于政府职能的争论

与政府职能直接相关的争论由来已久。争论的焦点在于政府到底应该管什么，不应该管什么。争论的中心问题，则集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系等三个相互联系的问题上。这三个方面的问题均与关于政府的地位和作用的法律原则有着直接的相关性，与政府公共政策的基本价值取向有着直接的相关性，因而与政府的职能有着直接的相关性。就争论的一般情形而言，国家与社会、政府与市场、公平与效率的关系问题并不存在孰要孰不要的问题，而是孰先孰后、孰轻孰重的问题，即时序和侧重点的问题，而时序和侧重点的选择既直接反映政府的价值偏好，也直接反映不同政治主体和公众的价值偏好，因而实际上涉及一个孰重孰轻的问题。争论由此而起。

一、国家与社会的关系

这种关系主要涉及政府的政治职能。权威与民主的关系问题是其核心问题。事实是，资产阶级成功地取得国家政权以来，政府的公共权力在一直在加强，政府的公共职能始终在增加。政府的影响力不断在扩展。不论是什么原因所致，也不论人们怎么评价，政府的公共权威一直在上升通道中运行是一种不争的客观事实，以至于已经成为名副其实的“大政府”，并有可能成为詹姆斯·布坎南称之为自行其是、“拥有独立利益的巨物”。政府从来没有像现在这样广泛而深刻地影响人们的生活。这可以从两个方面来看：

（一）精英政治盛行。所谓精英政治，是西方政治学的一个概念。其基本的涵义在积极的意义上是指，由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利；在消极的意义上则是指所谓精英统治（meritocracy），即社会的极少数人及其组合的集团，实际控制甚至垄断了国家权利，国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺。精英政治现象之所以为人们所关注，是因为迄今为止，在可以观察到的任何政治制度下，总是少数人统治着多数人。以美国为例。大权集中于极少数人手里。两亿多美国人当中，决定战争与和平、工资和物价、消费和投资、就业和生产、法律和司法、税收和利润、教育和学术、卫生和福利、广告和通讯、生活和休息等一系列与国民利益息息相关重大问题者，不过是几千人，而不论他们是否假借“人民”的名义来行使这种权力。对政治精英们来说，国民政治参与并不是一种正当的、必不可少的民主政治生活的理念，更不是一种基本的价值观，至多只是一种手段，一种使政治精英的统治得以延续的政治策略。

（二）公共支出增长。一百多年前，德国经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner）在考察了几个国家的公共支出的情况后，曾经以“瓦格纳定律”（亦称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则）的方式预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。这一预言在一百多年来许多国家的实践中一再得到验证。部分国家公共支出占GNP的比重表示如下：

在同一问题上，恩格尔定律（德国统计学家恩思特·恩格尔（Ernst Engel）1857年根据统计资料对消费结构的变化得出一个规律：随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小，这一定律被称为恩格尔定律，反映这一定律的系数被称为恩格尔系数。恩格尔定律的公式是：食物支出对总支出的比率（R1）=（食物支出变动百分比）/（总支出变动百分比）或食物支出对收入的比率（R2）=（食物支出变动百分比）/（收入变动百分比）。R2又称为食物支出的收入弹性。恩格尔系数是根据恩格尔定律得出的比例数，是表示生活水平高低的一个指标。其计算公式如下：恩格尔系数=（食物支出金额）/（总支出金额）。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%—59%为温饱，40%—50%为小康，30%—40%为富裕，低于30%为最富裕。它告诉人们，随着社会物质财富的不断增加，消费者用于那些对物质福利并非必需的物品和劳务等支出的比重将不断增加。其结果，由于公共产品不属于生活必需品，而社会对公共产品数量和质量的需求又将逐步提高，从而导致公共产品的扩张，且日益挤占消费结构中私人产品的相对份额。公共产品社会需求的不断提高，构成了公共支出不断膨胀的原始动力，而公共资本存量与私人资本存量之间的函数关系，则构成了公共支出日益扩大的客观要求。这样，凭借巨额公共支出及其不断增加，政府相应获得了日益广泛的影响力，在某些条件下甚至是支配力。

那么，在上述背景下，人民的政治权利，尤其是作为个人的公民政治权利——政治支配权、政治决定权、政治参与权、政治表达权等，应当怎样得到保护、得到体现呢？基于这样一种担忧，20世纪60—70年代以约翰·罗尔斯（John Rawls）为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发，严肃而系统地再次提出了社会正义问题。1971年，罗尔斯发表了著名的《正义论》，以后，又相继发表了《政治自由主义》、《万民法》以及最后的著作《作为公平的正义》。

罗尔斯的理论是从解析构成人权的自由与平等的不可调和的矛盾开始的。这种矛盾在于，要彻底保障个人的包括言论、思想、参政、拥有财产、积聚财富的自由，就可能由于人们在天赋、出身方面的差别而导致不平等，而如果推行具有平等主义倾向的政策以缩小人们财富和权力等方面的差距，又有可能导致政府对个人自由和经济活动的严重干预。对此，罗尔斯提出了正义至上理论：普遍的正义理念高于一切价值，正义是社会制度的首要道德，正义来自于不受任何利益制约的个人自由权，正义不应建立在特定的利益之上，不能为了公共利益而牺牲个人权利。因为，每一社会成员都拥有一种基于正义或自然权利的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越，所以，正义既否认为了一些人享受更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，也不承认多数人享受的较大利益能够补偿少数人迫不得已的损失。正义的对象是用于分配公民的基本权利和义务、划分社会利益和社会负担的制度结构，正义应当成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度。罗尔斯基于平等和社会契约的正义论的第一原则是：每个人都拥有和其他所有人同样的自由体系相容的，最广泛平等的基本自由体系的平等权利。正义的第二个原则是：社会和经济的不平等应当这样安排，以使它们：（1）适合于最少受惠者的最大利益，并与正义的储存原则相一致；（2）在公平的机会平等的条件下，使所有职务和地位向所有人开放。罗尔斯说：假如正义荡然无存，人类在这世界生存，又有什么价值？

评论者认为，罗尔斯的理论反映了20世纪60年代美国社会发展起来的对公民权利的诉求，在理论上结束了功利主义在欧美政治哲学中的主导地位，并代之以以个人权利为核心的自由主义以及支撑这种自由主义的社会分配学说。罗尔斯的理论被称为自由意志论（libertarianism）或自由至上主义。批评者认为，罗尔斯过度强调了权利的先验性，忽视了权利与“善”，尤其是社会的“善”、人类的“善”的关系。事实上，权利的先验性并不是人的支配力以外的自然（规律）力所赋予，而是人类通过一定的制度安排（规则）所赋予的。没有国家的保护，个人的权利是无法实现的。

以布坎南、弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）、米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）为代表的一批人则试图跨越技术经济理论的沼泽，用传统政治经济学的眼光透析市场经济与政治体制的关系，进而重新确定自由的价值。以乔治·弗雷德里克森（George Frederickson）为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质，主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。

由于人类代议制民主发展阶段的特征，围绕着公共权威与民主的价值首要性问题上，关于国家与社会的关系的争论还将继续下去。

二、政府与市场的关系

这种关系主要涉及政府的经济职能。通常，人们使用“市场失灵”（market failures）与“政府失灵”（government failures）来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。一般而论，所谓“市场失灵”主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优[意大利经济学家维弗雷多·帕累托（Vilfredo Pareto）1897年提出的一个关于资源配置效率的概念：对于某种经济资源配置，如果不存在其他生产上可行的配置，使得该经济中的所有个人至少和他们在初始时更好，那么，这个资源配置就是最优的，进而，在不使其他人境况变糟的情况下，就不可能再使另一部分人的处境变好。帕累托改进则是指：用帕累托标准衡量，任何经济活动，不损害任何一个人的利益，但至少会使其中一个人收益，这样，社会财富总量就会增加，或者如果一个人可以在不损害他人利益的同时能改善自己的处境，他就在资源配置方面实现了帕累托改进]，不能实现预期社会经济目标。“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。所谓“政府失灵”主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本根据。

围绕着政府职能的争论是十分丰富和广泛的。往前追溯，关于政府经济职能的主张早在500年前资本主义生产关系萌芽时期的重商主义经济学就开始了。那时民族国家行将建立，商业资本得到了发展壮大。商业资本要求保护和扩大贸易，为此要求建立中央集权的国家体制，实行国家干预，消灭封建割据，在统一国内市场的同时开辟海外市场。18世纪后半期，随着工业革命的发生，商业资本转向了工业资本，资本诉求随之由主张国家干预转向主张自由资本主义。反映这种历史性的新的诉求，亚当·斯密于1776年发表了产生深远影响的《国富论》，全面阐述了自由主义经济学的原理。

亚当·斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在此意义上，管的最少的政府是最好的政府（government that governs least governs best）。作为主流经济学理论，亚当·斯密的自由资本主义的经济理论支配了欧美国家一百多年，直至20世纪30年代席卷整个资本主义世界的经济大危机为止。

20世纪30年代的经济大危机引发了西方经济学说在20世纪的第一次革命，即“凯恩斯革命”。以亚当·斯密经济理论为基础的传统的、新古典的经济学说因此让位于以约翰·凯恩斯（John Keynes）经济理论为核心的国家干预经济理论。凯恩斯的经济理论有一个形成过程：1919年出版《凡尔赛和约的经济后果》、1923年出版《货币改革论》、1926年发表《自由放任主义的终结》、1930年出版《货币论》、1933年出版《繁荣之道》、1935年发表《一个自行调整的经济体系？》、1936年出版了其理论的奠基作《就业、利息和货币通论》。凯恩斯否定传统经济学的基本命题：私人利益与社会利益存在一致性；认为自由市场经济制度可以保证个人自由并激发个人的创造潜能，但市场经济存在缺陷，主要表现为在放任自由的经济条件下，由于有效需求不足，失业是不可避免的，而与放任经济直接相关的三种“基本心理法则”——消费倾向、资本边际效率倾向和流动倾向，是造成有效需求不足的主要原因，有效需求和失业的长期积累，则会导致经济危机。这样，凯恩斯实际否定了以萨伊定律[法国经济学家让·巴蒂斯特·萨伊（Jean-Baptiste Say）1803年在其《政治经济学概论》一书中首先明确提出的一个概念，是对苏格兰启蒙思想家詹姆斯·穆勒（James Mill）的名言“供给创造需求”或“生产自行创造销路”论断的进一步提升：在一切社会，生产者越众多，产品越多样化，产品便销得越快、越多和越广泛]为支撑的古典经济学，以“有效需求不足”代替了“供给能创造自身的需求”这一传统的理论。

凯恩斯认为，为了弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。为此，凯恩斯以有效需求原理和就业理论为基础，提出了一整套的“反危机”的政策主张。概括地说，凯恩斯政策主张的要点主要集中在：（1）国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运作的合作，指导社会消费倾向；（2）实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入、岁出和货币供应、利率等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生产部门、甚至扩充军备等；（3）举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量。凯恩斯经济理论影响了一代经济学家，并成为那个时期西方国家政府基本公共政策选择的理论基础，以至于30—70年代被称为“凯恩斯时代”，凯恩斯本人因此被称为“战后繁荣之父”。

凯恩斯经济理论之后，出现了阿尔文·汉森（Alvin Hansen）、保罗·萨缪尔森（Paul Samuelsen）、约翰·希克斯（John Hicks）等人为代表的新古典综合学派，后又称后凯恩斯主流经济学。他们试图消弭宏观经济学与微观经济学的“巨大裂缝”，途径是实现凯恩斯总量经济范畴与新古典微观经济范畴的综合，静态经济分析与动态经济分析的综合，即实现所谓“新古典综合”或“混合经济”，从而建立一种新的经济理论体系。60年代中期以前，新古典综合经济理论一直广泛流行于西方各国，被奉为西方国家的正统经济学，并成为国家干预经济的主导经济理论。

“凯恩斯革命”之后不久，另一场与凯恩斯经济思想和“罗斯福新政”的价值取向相互印证的“管理革命”逐步兴起。美国企业史研究学者阿尔弗雷德·钱德勒（Alfred Chandler）以三部曲式的经典之作，即《战略与结构——美国工业企业成长的若干篇章》（1962）、《看得见的手——美国企业的管理革命》（1977）和《企业的规模与范围——工业资本主义的原动力》（1990）为理论形式，在美国工商管理领域掀起了一场“美国企业界的管理革命”，也有人称之为新“科学管理”运动，或者称之为“钱德勒革命”。

钱德勒宣称，“现代工商企业在协调经济活动和分配资源方面已取代了亚当·斯密的所谓市场力量的无形的手。……由于获得了原先为市场所执行的功能，现代工商企业已成为美国经济中最强大的机构，经理人员则已成为最有影响力的经济决策集团。因此，在美国，随着现代工商企业的兴起，出现了所谓经理式的资本主义”。经理式的资本主义就是“管理资本主义”。在钱德勒看来，“美国传统的公司是单一单位的企业。在此种公司内一个或少数所有者是在一个办事处内经营其商店、工厂、银行或运输公司的。通常此种类型的公司只掌管一种经济职能，经营单一的产品系列，且仅在一个地区内经营。在现代公司兴起之前，这种小规模的、由个人拥有和经营的企业的各项活动是由市场和价格机制来协调和控制的。现代企业则将许多单位置于其控制之下，经营于不同地点，通常进行不同类型的经济活动，处理不同类型的产品和服务。这些单位的活动和它们之间的交易因而被内部化，它们是由支薪雇员而非市场机制所控制并协调的。因此，现代工商企业雇用各种层次的中、高级支薪经理来管理并协调在其控制下的各单位的工作。这些中、高层经理乃形成一个完全的新的企业家阶层”，同时形成了“现代复合经济企业”。由此，理性工业领袖已经取代了资本主义蛮荒阶段的扩张掠夺的“强盗大亨”，而企业家阶层或职业经理群体与“现代复合经济企业”的结合，使企业已经获得了“自主的生命”，不仅对生产与消费产生了巨大的促进作用，而且事实上获得了前所未有的科学预见能力和经济调节能力，以及主动、有效地干预经济发展的能力。在这种历史条件下，以自由竞争、市场调节、经济周期为特征的古典式资本主义经济，已经被以大公司经理阶层主导、管理、协调下的比较稳定发展的“管理资本主义”经济所取代。与此相联系，在更为广泛的层面上，“随着技术变得更为复杂和具有更高的生产力，随着市场继续在扩大，这些经理人员乃承担了在美国经济最重要的一些部门中的指挥重任”。以大公司经理阶层为主体，以管理、协调为手段的“看得见的手”，比亚当·斯密的市场自发协调的“看不见的手”，更能增加资本的竞争力，更能有效地促进经济的发展，更能推动社会的进步。

为了论证“为什么管理上的有形的手取代了市场机制的看不见的手”，钱德勒提出了关于现代工商企业的八大观点：

第一，当管理上的协调比市场机制的协调能带来更大的生产力、较低的成本和较高的利润时，现代多单位的工商企业就会取代传统的小公司。

第二，在一个企业内把许多营业单位活动内部化所带来的利益，要等到建立起管理层级制以后才能实现。因此，管理层级制的存在是现代工商企业的一个显著特征。

第三，现代工商企业是当经济活动量达到这样一个水平，即管理上的协调比市场的协调更有效率和更有利可图时，才首次在历史上出现的。

第四，管理层级制一旦形成并有效地实现了它的协调功能后，层级制本身也就变成了持久性、权力和持续成长的源泉。由此，现代工商企业开始具有了“其本身的生命”。

第五，指导各级工作的支薪经理这一职业，变得越来越技术性和职业化。选拔与晋升变得越来越依赖培训、经验和表现，而不是家族关系或金钱。

第六，当多单位工商企业在规模和经营多样化方面发展到一定水平，其经理变得越加职业化时，企业的管理就会和它的所有权分开。

第七，在做出管理决策时，职业经理人员宁愿选择能促使公司长期稳定和成长的政策，而不贪图眼前的最大利润。因此，经理人员要维持其组织被充分利用的愿望乃变成了一种使企业进一步发展的持续力量。

第八，随着大企业的成长和对主要经济部门的支配，它们改变了这些部门乃至整个经济的基本结构。

钱德勒开创了美国工商史研究的钱德勒时代。以钱德勒为代表的学者群体被称为钱德勒学派。人们赞誉钱德勒的贡献，认为钱德勒掀起的“管理革命”是管理史的一个里程碑，其意义在于使管理成为一个有着独特的理论与实践形式的研究领域。尽管，关于钱德勒的理论从一开始就存在批评，尽管，垂直整合的钱德勒式企业已经不再是今天美国主导经济发展的组织形式，大企业不再像在过去那样的成功，但钱德勒的影响仍然是人们所不能忽视的。

进入70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且，通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象。与此同时，国家财政赤字愈来愈大，而社会失业人口却愈来愈多。凯恩斯主义因此在政策实践中面临一种难以解脱的两难选择境地：如果采用扩张性的财政政策，势必加剧通货膨胀；如果采用紧缩性的财政政策，又会导致经济停滞，加剧经济危机。事实上，受凯恩斯理论影响最大的国家，遭受的痛苦也愈多。面对如此现实，人们不能不承认凯恩斯主义失灵了。

在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否定。从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的角度提出了许多的理论主张，其中，以哈耶克、埃德温·坎南（Edwin Cannan）、莱昂内尔·罗宾斯（Lionel Robbins）为代表的自由主义的伦敦学派，以阿瑟·拉弗（Arthur Laffer）、马丁·费尔德斯坦（Martin Feldstein）、罗伯特·孟德尔（Robert Mundell）为代表的供给学派，以约翰·穆思（John Muth）、罗伯特·卢卡斯（Robert Lucas）、尼·华莱士（Neil Wallace）为代表的理性预期学派，以布坎南、戈登·图洛克（Gordon Tullock）、邓肯·布莱克（Duncan Black）为代表的公共选择学派等等。这些理论统称新自由主义经济理论。他们的理论成为了这一个时期的主流经济理论，成为了政府制定经济政策的理论依据。他们的主要理论观点集中在：

（1）基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。因此，自由市场制度及其相一致的私人企业制度，是人类现阶段可能选择的最好的制度，而个人自由是自由市场制度及私人企业制度存在的基础。

（2）政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私人的人类特征，也就是说，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人们同样要对自己行为的成本与收益进行计算。因此，“政府失灵”是不可避免的。政府的缺陷至少与市场一样严重，所以，政府不但不能纠正市场，反而会使之恶化，政府解决市场缺陷的唯一正确的途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预。

（3）必须强调价值判断和伦理规范的重要性。因为，价值判断较之数学计算、预测更能真实地反映和有效地解决实际的经济和社会问题。受到充分体现自由精神的法律保护和约束的、私有制条件下的自由市场经济制度，是一个公正、合理社会的基本准则。

但是，进入80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。这就不能不引起人们对新自由主义经济学理论的怀疑。正是在这样的历史条件下，新凯恩斯主义（New Keynesianism）或新凯恩斯主义经济学（New Keynesian Economics）应运而生，出现了凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。但好景不长，新凯恩斯主义的最终还是被“新经济”的浪潮所淹没。

在过去四十多年中，关于政府与市场关系争论的不同价值取向的要点可以概括如下:“市场失灵”的主要问题在于：（1）个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾；（2）完全竞争假定现实经济运行中由于存在独占、寡头垄断、垄断竞争、自然垄断、过度竞争等问题从来就没有得到充分满足，因此会损害社会效率；（3）一般竞争均衡不适用某些领域，尤其涉及规模效率速增的经济活动；（4）帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；（5）信息存在不完备性或非相关性；（6）由于存在不完全均衡，因此资源不能得到充分利用；（7）外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离；（8）市场不会自动供给公共产品。在发展中国家，由于存在较多的市场缺陷，问题可能更为严重。

“政府失灵”的主要问题则在于：（1）政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体，由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情；（2）政府维护社会公平的职能因为从来就不存在绝对的公平而难以履行，而政府追求社会公平经常以牺牲效率为代价；（3）政府由具体的官员组成，作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势，他们既不比常人更坏，也不比常人更好，他们同样也会犯错误；（4）政府与人民之间的法理或法律上的契约关系在现实生活中是往往不完整、不对等的，政府行为因此时有失序或失控，并导致对政府违约行为惩罚的空置；（5）政府作为特殊的政治主体和经济主体，其微观经济运作如同私营企业一样也涉及复杂的产权关系和激励机制，所以，政府与市场不能实现相互替代；（6）垄断性是政府的不可克服的弱点，而垄断性导致低效率、机构膨胀、寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题；（7）“逃避错误”因政府行为无法直接比较、政府效率无法直接评估而成为政府官员的普遍行为准则，其结果导致短视、惰性、缺乏创新精神等程序化政府行为的泛化；（8）“多数人原则”选举体系的维持，从来都是以牺牲一部分人的利益为代价的，而且，事实上这种体系既不能保证选举体系选举的效率，也不能保证完全代表每个人利益，因此，物竞天择、优胜劣汰以及与之相一致的少数人决策是必然的。

以上可见，与政府职能问题相联系，关于“看得见的手”与“看不见的手”的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。现在看来，这种争论还将继续下去。但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。

三、公平与效率的关系

这种关系主要涉及政府的社会职能。这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。关于效率和公平的解释是多种多样的。一般而论，所谓公平，通常是指社会成员机会或收入的均等化，以及社会权力的平等化。效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。按照经济学家格列高里·曼昆（Gregory Mankiw）的解释，效率是社会能从其稀缺资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中公平分配的特性。“效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多东西。平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员。换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。”

公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更是人类社会政治和道德问题的轴心。因此直接与广泛和深层次的人类价值判断问题相联系，进而与政府的职能及宏观公共政策选择相联系，成为每一个国家的政府过去、现在和将来都不可能回避的问题。公平与效率作为两种价值取向存在一种此消彼长的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。

关于公平与效率的争论是广泛和持久的。在这方面，大体上存在“效率优先论”、“公平优先论”和“效率与公平平衡论”三类观点。效率优先论认为，效率是竞争的产物，竞争与市场相联系，市场则与“天赋人权”的自由权力相联系。换言之，效率优先论认为存在这样一种逻辑关系，即没有个人权力就没有个人自由，没有个人自由就没有市场竞争，而没有市场竞争就没有效率。因此，个人权力是效率优先的前提、基础和结果。效率优先论同时认为，效率是个人勤奋工作的结果，直接反映个人努力的程度，而勤奋的人理应占有更多的资源，获得更多的报酬。因此，效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现“结果均等”，因为这会损坏社会发展的机制，最终导致“公平”的虚无化。

公平优先论认为，公平是个人“天赋权利”具体化。这种权利不适用于市场交换，不能用后天源自市场竞争的金钱作为衡量的尺度。市场竞争导致的个人收入的巨大反差，是对个人权利的直接侵害。不仅如此，与市场竞争相联系的效率不但与“公平”无关，而且是不公平的结果。因为，市场竞争不仅会导致个人收入的两极分化，而且会形成竞争优势与竞争劣势——资财占有、信息占有、社会关系占有、受教育程度、个人能力等等，从而严重破坏“机会均等”的原则，形成事实上的权力的不平等。这种不平等导致社会差距的扩大化、深刻化、持续化，进而可能导致制度危机。同时，市场从来就不是按照个人对社会的实际贡献评价和付酬的。因此，只有通过运用公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。

效率与公平平衡论认为公平与效率同等重要，主张在公平与效率之间建立一种平衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果。据此，效率与公平平衡论主张同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济，进而在“混合经济”的基础上建立一种兼顾公平与效率、结果均等与机会均等的制度，借以在保持以“自利”为导向的效率的同时，通过政府对社会收入再分配的有效的宏观调节，维护基本的社会公平。

美国经济学家阿瑟·奥肯（Arthur Okun）是效率与公平平衡论的代表之一。他在1974年的经典著作《平等与效率——重大的抉择》中，提出了公平与效率的交替（trade off）理论，试图找到一条既维护市场机制，又能消除收入差别扩大的途径，主张在保留市场经济制度的情况下增进平等。奥肯指出，在市场经济条件下，公平与效率之间的确存在矛盾和冲突：“对效率的追求不可避免地产生出各种不平等，因此，在平等与效率之间，社会面临着一种选择。”“在这条路的许多岔口上，社会面临着选择：或是以效率为代价的稍多一点的平等，或是以平等为代价的稍多一点的效率。”平等和效率之间的取舍是我们社会经济中最重大的取舍，我们在许许多多的社会政策领域受着它的困扰。“我认为，这是最大的社会经济抉择，而且它在社会政策的各个方面困扰着我们。我们无法在保留市场效率这块蛋糕的同时又平等地分享它。”在奥肯看来，平等和效率都是很重要的，社会要存在下去，必须在二者之间进行折中。折中的途径既不是效率优先，也不是平等优先，而是二者兼顾，即以最小的不平等换取最大的效率，或者以最小的效率损失换取最大的公平。奥肯的名言是：“或许这正是为什么它们互相需要的道理——在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”。为了更多地实现平等，政府应当发挥作用，通过调整所得税、社会保险、转移支付等措施，来缩小过于悬殊的贫富差距。

效率与公平平衡论是当代世界多数国家政府宏观公共政策的价值选择。