第二节 中国司法权威的场景与问题

一、初民社会的“司法”权威

司法作为社会解决纠纷和维护秩序的工具，已经经历了数千年的历史。人类学者的研究表明，在初民的社会已经建立了现代司法的雏形。在文明社会中，国家有保护人身和财产安全的义务。但在氏族社会中，个人安全依靠他的氏族来保护。氏族的地位就相当于后来国家所居的地位，在氏族成员中，亲属的团结是互相支持的一个有力因素。侵犯了个人就是侵犯了他的氏族；对个人的支持就是氏族全体亲属列阵来做他的后盾。为此，血亲报仇这种古老的习俗在人类各部落中流行得非常广。当氏族的一个成员被杀害，就要由氏族去为他报仇。但是，在采取非常手段以前，杀人者和被杀者双方的氏族有责任设法使这一罪行得到调解。双方氏族的成员分别举行会议，为对杀人犯的行为从宽处理而提出一些条件，通常采取的方式是赔偿相当价值的礼物并道歉。如果被杀者氏族中的亲属不肯和解，则由本氏族从成员中指派一个或多个报仇者，他们负责追踪该杀人者，直到发现了他并就地将他杀死才算了结。倘若他们完成了这一报仇行为，被报仇一方的氏族中任何成员不得有任何理由为此愤愤不平。杀人者既已偿命，公正的要求乃得到满足。

在人类社会发展的早期，权力由社会为其自身利益而直接行使的情况是屈指可数的。因此处刑的方式和纠纷的解决本身采取的是一种简单和粗糙的方法，纠纷的解决很大程度上也是取决于争议的双方，每一方都是从自身的角度来考虑正义问题，而不是遵从于更高一级的司法权威。整个程序也可能以两败俱伤的武斗形式而告终。直至经济文明进一步发展，在社会组织更高的一些部落中，世仇通常被代表社会利益的中央权威机构所禁止。人们发现了一种创制并行使司法和行政权力的方法，这种方法使得在更大的社会范围内两败俱伤的相互残杀受到了阻止并最终被祛除。从严格意义上说，初民的社会并不存在司法的权威。现代司法权威的结构和功能要素，很难在初民的社会中寻求到影子。但是基于人类社会解决纠纷和维护稳定的需要，人类学者的研究业已表明，在初民的社会中存在解决纠纷的规则与程序，也出现了审判机构的雏形——氏族会议。这是一种民主大会，因为参加会议的每一个成年男子和女子都对他们所讨论的一切问题有发言权。在这个会议上选举和罢免首领和酋帅，选出司礼，然后对本氏族成员被杀害的事件决定宽赦凶手还是采取报仇行动。只不过这种解决纠纷的方式在我们现在看来是那样的粗糙和不合理。

二、传统中国社会的司法权威

中国数千年的封建制度和文化孕育了地方性的司法文化，我们在回顾传统中国社会的司法权威问题时，大可以以现代的观点和视角来评判传统司法的是非。作为一种历史存在，传统中国的司法文明确实在社会治理中有效地运作，我们在细数中国司法的特质时会发现，中国传统司法的权威实际上表现在两个方面：其一是司法权借助君主的权威来发挥作用；其二是审判舞台上的司法在天理、国法、人情之间寻求平衡，借此获得认同。

1．君权与司法权

在中国历史上，君主的地位是神圣的，君主不仅仅享有各种特权，而且兼具司法、行政和军事职能。所谓普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。自秦朝以来，虽然在中央和地方建立了各级审判机构，但是最高的司法权威仍然掌握在君主手中，在中国历史上君主行使最高司法权也称为御笔断案。对于众多的司法诉讼案件，皇帝不可能事必躬亲，奏裁成为一种皇帝直接控制和监督司法审判的普遍方式。中央司法机关不能决断的疑难案件、享有“上请权”的贵族、官僚犯罪的案件、死刑案件都需要奏请皇帝裁断，对于特别重大的案件，皇帝也召集王公大臣或交由朝廷命官讨论。这无疑深刻地反映了封建君主专制制度下行政机关干涉司法审判的特点。

司法权作为君主统治的工具在国家机构中的作用十分微弱，加之在中国历史上法律并未取得统治地位。传统中国无讼思想，德主刑辅的影响，道德、礼制等因素使得封建时期的法律具有一种混合性的特征。因此，有学者指出，在古代中国法律的生命与其说在于行政，不如说是道德。推行道德，实行教化才是法律的目的和职责。但是在道德、礼制无法奏效的情况下，法律作为一种社会治理的规则必然发挥作用。这就是为什么中国历史上儒家与法家的争论中，虽然儒家取得了胜利，但是法家思想仍然得以延续，并在随后与君权的制衡中发挥了重要作用的原因。法家思想讲求以法律为维持社会秩序的行为规范，为了维护法律的权威，法律应当公平、稳定，所谓“刑无等级，法不阿贵”。在秦国商鞅变法中，法家推行法治，其主张就是：“刑无等级。自卿相将军以至大夫庶人，有不从王令，犯国禁，乱上制者，罪死不赦。”但是享有立法权的君主显然得到了豁免。在君权至上的封建专制时代，法律的制定权和最高司法权都掌握在君主手中，王权凌驾于法律之上，法律服从于君主的意识。但是这并不意味着在封建时期王权完全不受制约，君主需要依靠法律来维护其统治，因此历史上较开明的君主大多体现出对法律的尊重，以达到法信于民的目的。管子所云：“令尊于君”，要求君主“行法修制，先民服也”，即是要求君主带头遵守法律，以到达“君臣上下贵贱皆从法”的境界。

《汉书·张释之传》中曾记载：上（文帝）行出中渭桥，有一人从桥下走出，乘舆马惊。于是使骑捕，属之廷尉，张释之治问。曰：“县人来，闻跸，匿桥下。久，以为行过，即出，见车骑，即走耳。”释之奏：当此人犯跸，当罚金。上怒曰：“此人亲惊吾马，马赖和柔，令他马，固不败伤我乎？而廷尉乃当之罚金？”释之曰：“法者天子所与天下公共也。今法如是，更重之，是法不信于民也。今已下廷尉，廷尉，天下之平也，壹顷，天下用法皆为之轻重，民安所措手足？唯陛下察之。”上良久曰：“廷尉当是也。”上述记载表明，君主虽享有最高的司法权威，但是一旦案件转入正常的司法审判轨道，并且司法官吏秉公执法，开明的君主一般不会干涉司法官吏的审判，即便案件涉及君主个人的利益。司法的运行在一定程度上对君权具有约束作用。但是这种约束是十分孱弱的，在中国历史上敢于和王权权威抗衡的官吏本是凤毛麟角，即便官吏敢于冒犯君主权威，也要看君主是否开明愿意听取官吏的进言。问题的关键在于中国历史上并没有形成如同西方国家权力之间的分工和制衡机制，王权集司法权、立法权、行政权于一身，也没有相应的制度设计来有效地制约君主的权力。正因为如此，清朝学者黄宗羲曾抨击封建专制下，最大的弊病在于君主权力的不受制约，“以至君主的一人的好恶，混淆了天下的公正是非，并提出了变集权为分权，以天下之法来代替一家之法，以专制取代自治的设想。”

2．审判舞台上的司法权威

了解古代中国司法的审判制度，需要先理解传统司法中法官的角色和对司法的观念。传统中国在地方司法结构中，司法和行政并没有实现分离，而是混合在一起。掌管司法审判的官吏也是行政官员。从知识构成看，这些人大多经过封建的科举制度而得以任职，所学知识也深受儒家思想的影响和纲常礼教的束缚。从职位属性看，法官具有民之父母的属性，法实施的目的不是为了当事人的诉讼利益，而是对子民推行教化，以达到息诉的目的。诚如日本学者滋贺秀三指出的：“这些具有民之父母性质的地方长官凭借自己的威信和见识，一方面调查并洞察案件真相，另一方面又以处刑权限的行使或威吓，或者通过开导劝说来要求以至当事人接受某种决定。在那里，不存在双方当事人不同主张之间制度化的对决、争斗以及第三者对此判决胜负的结构。审判者与当事人之间所达到的最终解决只是意味着纠纷的平息。”清代判例中曾经记载过这样一则案例：“有兄弟二人因财产争诉状告县衙。陆知县开庭时，既不言其产之如何分配，及谁曲谁直，也不作判决，而是令兄弟互呼。此唤弟弟，彼唤哥哥，未及五十声，已各泪下沾襟，自愿息诉。”可见，在司法官吏看来，案件的是非曲直似乎无关大碍，关键的问题是通过人情的感化来维护家庭的伦理，实现统治者所认同的秩序。因此，在案件的审理过程中，审判的舞台与其说是一种当事人之间的竞技模式，毋宁说是司法官吏实现教化以及父母式的温情模式。这就是为什么滋贺秀三认为中国传统司法并非一种审判而是一种“教谕式的调停”，即带有一种强烈调停式的审判。

倘若审判可以通过调解的方式达到息诉的目的，被破坏的秩序便得以恢复，这也符合儒家讲求自然和谐的观念。而一旦判决无法以调解的方式达成，审判就进入正式的司法程序。在正式司法程序中，司法官吏也体现了温情司法的一面。一方面，在传统中国社会中，法律的条文中本身包含着情理的因素。透过法律我们可以看到，法律的内容大多融合了亲情和伦理的义务。例如，法律严禁子孙告发祖父母、父母，法律确认亲属之间的相互容隐的原则，服制入律，以及存留养亲制度的确立，都可以看到封建时期的法律在法理与人情、亲情之间的平衡关系。但是我们要看到，这种平衡关系是以行为无涉于封建统治者的根本利益为限的，如果超越了这一限制，是触犯到国家利益的重大犯罪，这种温情的法律条文和制度并不能适用，而是对触犯者处以严厉的刑罚，这在谋反、大不敬等一些重刑案件中体现得尤为显著。因此，从封建时期的法律中，我们可以看到统治阶级的基本价值取向。另一方面，在执法方面也规定了执法原情，准情定谳。封建时期的法律在执行过程中设置了严格的程序来保证执法的公正，根据处刑严重程度的不同设计了不同的官吏管辖级别，对于重大的疑难案件、执行死刑的案件更需要通过复奏的方式来完成，死刑的执行甚至需要皇帝的批准。在传统司法中，也没有案件的终局性和既判力的观念，因此，案件的裁判常常经过多次的审查，并最终通过君主来行使最高的司法权力。而君主作为封建时期的“大家长”，在判决中也大多“酌以人情参以法意”。明代历史上曾经记载过这样一个案例：继母愤而杀其夫，其子为父报仇，而将继母杀死。依照明代法律，其子应当判株九族之刑。此案上呈到君主，由于案情有疑难，于是有人从旁指点：“认为在继母杀死其父之时，继母和儿子之间的亲情已经断绝。因此，只需要按照一般的刑事杀人案件处理，不必引用杀亲的罪名来定罪处罚。”最后，此案以杀人罪对其子进行了处罚。可见在君主心中，在判决以前已经有了基本的价值判断，那就是人情，为了平衡法理与情理之间的矛盾，必然通过相应的制度来协调。在本案中，其使用的是一种类似于现代的司法解释的技巧，巧妙地避过了杀亲罪的适用。问题在于，在此类案件中，法官或者君主往往是价值先行，不能恪守司法的中立原则。因此，法律的解释仅仅是作为一种“托词”在法官心中已经有了一种前见，后续的判决说理本身则沦落为一种解释的工具。这也是传统司法不确定的一个重要原因。由于价值的诉求和法律的稳定性之间存在一种张力，在以亲情、人情为主流社会价值的传统社会中，法理与人情、亲情的冲突在所难免。这在今天看来，是需要避免和剔除的，而在传统社会中，三者的融合是被社会主流价值观所接受的，并也与统治者对于法律、司法的观念相一致的。统治者采用这些程序一方面体现了“酌以人情，参以法意”的思想，从而使司法具有了温情的一面，另一方面慎刑的程序也符合社会的正义观。

因此，天理、国法、人情的协调与互补，构成了中国古代司法的传统特质之一，“这并非偶然，它是由于中国各代宗法社会结构与长久的文化积淀，民族心态，政治法律意识所决定的”。古代司法的这种特质，使得司法能够勾连起人情与法意，缓和消解道德与法理之间的张力，使司法过程能够得到百姓的支持与认同。这也是古代司法权威在审判舞台上得以有效施行的深层原因。需要说明的是，封建时期的司法权威并非都是如此温情的，封建时期的等级观念和权力意识在古代社会的司法中也显现出暴力的一面，权利的差等、处刑的不一、严酷的审问制度和处刑方式都从一个侧面反映了古代司法的阶级本质。因此，与其说古代社会的司法权威是一副和谐的图景，毋宁说是君主实现其统治的附庸和工具。

三、传统社会的近代转型与司法的权威

清朝末期可谓内忧外患，由于对外不平等条约的签订，清政府的司法主权受到了严重的侵害。外国列强抨击中国的司法制度的落后和残暴，并通过领事裁判权获得了治外法权。国内有识之士也要求清政府变革现有的司法制度，以求变法图强。在内外部的压力之下，清政府被迫进行司法改革以期收回被割裂的司法主权，缓和国内的矛盾。清末司法改革主要围绕着三个层面展开，其一是建立宪法模式下类似于西方国家的三权分立的国家结构，以此来约束君主权力；其二是建立完备的司法制度，包括职业化的法官，层级分明的法院和检察机构等；其三是逐步地颁布各项法典，改变传统法律中民刑不分，程序法律不发达的状况。在这些制度改革的背后是转变传统社会中对于司法所秉持的观念，因此，现代司法理念和制度在改革中也逐步地凸显出来。

1．诉讼法草案的颁布

沈家本、伍廷芳等人自担任修律大臣起，就开始着手拟定编修诉讼法典。1906年，《大清刑事民事诉讼律》草案编订完成。该法共分5章，共计260条。法典突出体现了三个重大的改变：其一是将民事与刑事案件分开，打破以往司法中民刑不分的传统，“凡叛逆谋杀故杀伪造货币印信强劫并它项应遵刑律裁判之案为刑事案件”，而“凡因钱债务、房屋地亩契约及索取赔偿等事诉讼为民事案件”；其二是引进了陪审制度，因“司法者，一人知识有限，未易周知，宜赖众人为之听察”；其三是使用律师，律师应当在经过系统培训和考试合格者中选任。其目的不仅仅是为了确保司法的公正，也是“换回法权最要之端”。

“程序法中体现的这三个观念并没有受到实质性的阻力。”相反，引发官方反对的是两个未予明言的观念，即“个人而非家庭财产权”和“男女平等的原则”。官方的反对由张之洞领导，其在呈交朝廷的针对法律草案的奏折中反对此草案，认为它违背了礼教的基本原则。按照他的说法，该法律草案“袭西俗财产之制，坏中国名教之际，启男女平等之风，悖圣贤修齐之教”。由于观念上的差异，该草案的实施也受到了抵制，虽然在草案颁布之初，清政府曾下谕要求：“著该将军督抚都统等体察情形，悉心研究。其中有无扦格之处，即行继析条分，据实具奏。”但是，在清政府下谕之后，各地方官僚均反映该草案难以试行。在地方官吏的反对下，该草案在交由法部复核后即遭到搁置，并未实质性地推进。修订后的诉讼法草案于1910年完成，此时是将民诉法草案和刑诉法草案分开，但是此时已近清政府的灭亡，草案也没有真正施行。直到民国时期，1921年颁布了新的刑事诉讼条例，1930年2月26日和1931年2月13日先后两次公布了《中华民国民事诉讼法》第1至5编。1935年2月1日又公布了新《民事诉讼法》，共9编12章636条。《民事诉讼法》规定的诉讼程序极为烦琐复杂，给诉讼当事人造成重重障碍。“不干涉主义”原则，实际上更便于法官和律师上下其手，任意作出有利于官僚豪绅，漠视、侵害广大人民利益的判决。国民党政府于1928年7月28日公布了《中华民国刑事诉讼法施行条例》。1935年1月1日又与新刑法同时公布了新《刑事诉讼法》，分9编，共516条。它肆意限制和剥夺被害人的自诉权利，确认武断专横的诉讼审判原则。司法机关和审判官可以自由取舍证据，任意决定被告“有罪”或“无罪”，还赋予检察官和司法警察极大的侦查权力。为加紧镇压共产党人和民主人士，1944年1月12日还颁布了《特种刑事案件诉讼条例》，作为刑事诉讼法的特别法。

2．司法独立的产生

法部的诉讼法草案虽然被搁置，但是传统的诉讼制度无法适应预备立宪的要求，1906年，清政府不得不着手改革诉讼审判制度。将刑部改为法部，专任司法，大理寺改为大理院，专掌审判，从而显示出清政府在中央一级实现西方三权分立而先行审判独立的意图。同年12月，清政府又批复了《大理院奏请厘定审判权限折》，同意将原有审判体制改为乡谳局、地方审判厅高等审判厅和大理院四级。地方司法体制的改革以天津为试点也逐步展开。到1910年2月7日，经宪政编查馆审议，清政府遂颁布了《法院编制法》。经过沈家本等人的努力，三权分立中的司法独立得以初步形成。沈家本在制订《法院编制法》时力求实现政刑分离，司法独立，并从宪政的角度论证了司法独立的重要性，指出“东西各国宪政之萌芽，俱本于司法之独立”，“宪法精理以裁判独立为要义”，“司法独立，为异日宪政之基始”。由于沈家本的反复陈奏和戊戌变法前后要求三权分立的思想的推动，清政府在颁布《法院编制法》的下谕中明确：“立宪法政体必使司法行政各官员权限分明，责任乃无诿御，亦不得互越范围。自此颁布《法院编制法》，所有司法之行政实务，著法部认真督理，审判事务著大理院以下审判各衙门各按国家法律审理。以前部院权限未清之处，即著遵照此次奏定各节，切实划分。”“嗣后各审判衙门，朝廷既予以独立执法之要，行政各官即不准违法干涉。”但是由于传统中央集权的影响，清政府在施行官制改革时只是将刑部改为法部，统辖司法行政权，由大理院掌握全国审判大权。另一方面却又通过刑部案件的复核制度对司法权限施行干预，其目的是将最高的司法权限掌握在君主手中。由此导致了晚清历史上的部院之争，最终以折中的形式变通了审判的独立。

《法院编制法》虽然确立了司法独立的原则，但是各级审判机构的建立尚需时日。截至1912年在全国不同地方建立了124个地方法庭和179个初级审判厅，然而，因人事与经费困难，新的系统在有些地方一二年内即告瓦解。1914年初级审判厅并入地方审判厅，不少县干脆把地方审判厅一块废除，恢复由县令兼当法官的做法。国民政府掌权后，才着手恢复司法制度，并提出了一个恢复计划，在全国所有县六年内建立地方法院。新系统独立于县长的行政权力之外，理论上处于独立的、自治管理的司法系统等级之中。据资料显示，在1933年，也就是六年计划截止之时，全国仍有多达一半的县仍旧保留着旧的系统。司法权力对行政干预仍显得十分脆弱。

3．法律职业的兴起

司法权威的树立离不开法律职业人的作用。在清朝末期，伴随着司法独立的制度模式的初成，法律职业也悄然兴起，其中以律师业的发展和法官的职业化为代表。尽管早在1906年沈家本在提交的《大清民事刑事诉讼法草案》中，就已经提出了建立律师制度的要求，但是由于草案的搁浅，这一规定也不了了之。随后颁布的《法院编制法》中也并未就诉讼中如何使用律师作出详细的规定，仅在编制法第64条、118条、119条规定了律师在诉讼中的义务和从律师到法官之间的流动的可能性。尽管草案没有正式颁布，但是《法院编制法》似乎已经将律师的使用当做一个前提。从古代司法的传统来看，律师一直被认为是诉棍，其教唆民意，为害扰民。从对古代讼师的排拒到立法的肯定和支持，预示着整个诉讼观念的转变，在这一背景下，律师职业也得以兴起。清政府在其末期通过与日本合作创办法政学校，在法官和律师的培训系统化方面迈出了重要的一步。1912年国民政府建立后出台了首部律师条例，到1913年，有1426人注册为律师。这些人中有从中国新式法律院校中毕业的学生以及在国外受训的人员。到1933年，全国律师协会总共有7651名注册会员。尽管不能和现今的律师数目相提并论，但是中国律师职业从无到有，从被拒斥到立法加以肯定，确实为法治的发展奠定了重要的基础。

此外，法官队伍的专业化建设也在逐步地推行。我们重点来关注法官的选任、法官的地位这两项有关司法独立和司法公正的内容。依据1907年的《司法权限章程》，大理院的官制拟会同法部具奏后，所有附设之总检察厅丞及检察官，由法部会同大理院分别开单请简。请补其民科推丞，应由部院会同妥商，将大理院审判之得力人员开列清单，由部会院请简。推事及下各官，即由院会部奏补，以收得人之效。可见在大理院一级审判机构法官的任免，需要法部会同大理院来决定，至于最终的决定权，仍然在法部的控制之内。在《各级审判厅试办章程》颁布后，针对任官的具体方式和标准，法部在宣统元年（1909年）制定了《补订高等以下各级审判厅试办章程》，其中第3条“用人”一项，对法官任用方式和标准作了统一规定：“内外审判检察各厅，属于本部直辖所有。一切官员请、简、奏补、委用之权均应归宿本部，以与各行政官区别。京师即已实行，各省自应一律照办。高等审判厅厅丞、高等检察厅检察长由本部择员预保，临时请简，各督抚亦得就近遴选或指调部员先行咨部派署，不得迳行请简，推事、检察官各员由督抚督同按察使或提法使认真遴选品秩相当之员，或专门法政毕业者，或旧系曹出身者，或曾任正印各官者，或曾历充刑幕者，抑或指派部员，俱咨部先行派署。典簿、主簿、所官、录事各员由督抚饬按察使或提法使认真考试，现任候补各员及刑幕人等拔取资格程度相当者分别咨部派署委用。”法官的选任由地方长官对法政学堂毕业的学生以及旧有的僚属、刑幕进行选拔、内部考察，通过向法部奏报，以请简的方式加以任命。可见，无论在地方或者中央一级的司法机构，法官任用的决定权并不完全掌握在司法机构手中，而是由法部这一司法行政机构统一行使。在实践中，难免出现法部对司法权力的干预与控制，这在清末部院之争中已经有明显的表现，司法独立之精神和实质在传统的司法行政合一的背景下运行得尤为艰难。至于法官的任用标准，我们可从各部法典中来探寻法官考试任用制度的演变。宣统元年（1909年）十二月二十八日颁布的《法院编制法》首次明确规定专门性的法律考试是选任法官的先决条件，其后所附的《法官考试任用暂行章程》详细规定了法官考试的具体办法。到宣统二年（1910年）的三月十七日，又颁行了《法官考试任用暂行章程施行细则》，四月四日颁行了《考试法官主要科应用法律章程》。上述规章大体上规划了法官考选的基本制度模式。关于法官的级别与待遇，以中央一级为例，按《大理院官制》所载职官表，大理院正卿为正二品，少卿为正三品，刑科推丞、民科推丞为正四品，刑科推事、民科推事为正五品，其余都典簿、典簿、主簿分别为从五品、从六品、正七品，录事为八九品，任命方式为委用，总检察厅丞为从三品，检察官为正五品，以下只设主簿、录事，品秩与审判厅相同。可见，在清末官制改革中，法官的等级和待遇仍然参照行政官吏的级别来管理。

民国时期，国民党政府制定了《最高法院组织暂行条例》和《法院组织法》，确立了法官的选任、法官的级别、职业保障的规范，推动了法官队伍的专业化发展。依据两部法律，法官的待遇和等级统一被纳入文官系列规定。按照文官的官阶制度，在民国时期，法官享有与公务员同等的待遇。《法院组织法》实施后，法官的选任也有了严格的依据。成为法官必须经过司法官考试，并实习期期满，或者担任律师职务，经过审查合格者，或者曾在大学、专门学校教授主要法律科目两年之上，经审查合格者，抑或是曾任推事或检察官经过一定的年限。可见，法官一般是在具备良好的理论和实践素养的社会知识精英中选任，较高的法官选任标准，奠定了民国时期法官队伍专业化和精英化的基础。同时，《法院组织法》也规定了一系列的法官任职保障制度，其中包括：非因法定原因并依法定程序，不得将其停职、免任、转调或减薪；使用普通公务员俸给规定发放俸给或津贴；任职在15年以上因积劳不能服务而停职者，应给退养金。因此，在民国司法体系中，法官享有较高的社会地位和较为全面的职位保障。这些都为法官队伍的发展与法官的独立、权威地位提供了重要基础。据1933年的统计数字，113个地方法院及147个分院和县法院，在当时的法院系统中共计有1100名经过职业训练的法官和检察官。

四、中华人民共和国时期司法权威的追求

中国当代司法的建设与发展已走过了六十多年的光阴。新中国司法制度从破除旧法统的司法改革中，逐步地建立和完善，其间也经历了波折和劫难。我们追溯司法权威的历史会发现，关于司法权威无论是从价值层面，还是从制度层面都发生了重要的转变。我们在描述新中国司法权威的历史之时，试图从这两个脉络上来把握司法权威的追求。与清末、民国相比，新中国的司法制度和隐含在其中的司法观念都发生了转变。了解这些转变对于认识当代司法的面相与权威生成的基础都有十分重要的意义。

1．新中国成立初期法治观念

新中国成立初期，司法队伍和制度建设刚刚起步，此时，对于法制和司法权威存在某种认识上的误区。就全国而言，司法干部极其缺乏，其原因可以归结成两点：一方面，新中国刚刚成立，原有的司法系统中很多人员随着民国政府的消亡而逃往台湾，此外，中国的法政教育在新中国成立后才刚刚起步，培养的法律专业人才较少；另一方面是观念层面的原因，“在我们党领导人民没有夺得全国的政权以前，在被压迫得不能利用合法斗争的时候，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的；夺得全国的政权以后，我们又彻底摧毁了旧的政权机关和旧的法统。所以仇视旧法制的心理在我们党内和革命群众中有极深厚的基础，这种仇视旧法制的心理可能引起对一切法制的轻视心理，也是不言而喻的”。由于对法制认识上的偏差，许多干部不愿意进入司法部门工作，认为它做不出成绩，老百姓也不愿意从事法律工作。

针对司法干部缺乏的局面，国家采取了一系列的措施，创办新的法学研究院，抽调干部参加司法工作，并加强了对旧司法人员的改造工作。随后发生的司法改革的一个重要目标便是在政治上、组织上、思想上整顿各级人民司法机关，在全国范围内逐步建立人民司法制度，肃清旧法观念，加强对旧有的司法人员的改造，吸收大批忠于革命、作风正派的老干部和积极分子，以及群众中的优秀代表到法院工作。历时9个月的司法改革，“共清除坏分子和不适宜人民司法工作者5557人，补充优秀干部共6505人”。由于此次司法改革的目标是肃清旧法观念，从思想上、政治上纯洁各级司法机关，因此在选任干部的时候注重的是政治标准，虽然在改革中解决了司法队伍在思想上、政治上和组织上的问题，但是调进司法队伍的许多人是从运动中的积极分子中提上来的青年，他们文化程度差，办案不熟练，“造成司法机关的法律水平和专业素质的下降”，司法改革并不是朝着专业化、法律化的方向发展，而是朝向了群众化、政策化的方向。在这次改革中，旧有的司法人员大多数被清除出司法机关，同时随着司法改革的深入，“各地党委对人民司法工作的思想领导和政策领导得以强化，形成人民法院向当地党委和政府的请示报告制度”。此外，由于司法队伍中法律水平和专业素质的下降，造成了随后司法中出现了错案和案件的积压现象，这在一定程度上消解了司法的权威。

2．反右斗争时期，群众运动与法制、党的领导与审判独立的争论

在反右斗争时期，关于群众运动与法制、党的领导与审判独立之间的关系是争议较多的问题。时任最高法院院长的董必武指出：“群众运动的一个显著特点，就是突破旧的法律，不依靠法律来组织和动员群众，不按照既定法律的一般规定而展开。”“过去我们为了解放生产力，就要搞群众运动。群众运动是什么性质的呢？群众运动是一种风暴式的革命运动，它主要是依靠群众的直接行动，而不依靠法律。”“群众运动是个法宝，但不能老是搞运动。情况变了，我们的工作方法也要随之改变。”在当时历史条件下，搞群众运动是完全必要的，现在情况变了，国家的任务已经由解放生产力变为发展和保护生产力。我们要保护群众运动的果实，要保护和发展生产力，就必须进一步健全人民民主法制，这在八大的决议中已经明确地指出来了。上述观点强调国家所面临的任务的转变，将法制作为社会治理的主要方式，无疑是正确的，其出发点也是为了使革命的成果惠及群众，使政权更为巩固。主张审判案件中不采取群众运动也并非全部否定司法工作中贯彻群众路线，司法作为一种专业化的活动，有其自身的规律，并非完全依靠群众运动可以解决。但是由于群众路线是党领导人民取得革命胜利的法宝，在新中国成立后更是被作为党判断对错和辨别是非的标准，因而对这一路线的质疑和非议都是极其敏感的问题。在反右斗争中，“左倾”思想借助群众运动在司法中蔓延，许多关于群众运动和司法的关系的中肯地意见都被压制。时至今日，我们仍然能从司法工作中看到群众路线的口号，但是司法活动本身不能用群众运动式的方式来开展，确实是由司法的规律和法制的特点决定的。实现司法活动的公正公平、维护司法的权威，都是为了最终实现广大人民群众的利益。尊重司法的权威、保证司法程序的公开、保证公民的诉权以及许多相关的制度设计本身，都是群众利益的保障。这些在我们看来十分确定的观念在反右斗争的影响下并没有被有效贯彻。随后发生的法制的破坏和消解正好印证了这一点。

关于党对司法工作的领导，董必武也提出了自己的看法，1951年9月，董必武在华北第一次县长会议上的讲话中指出，党领导着国家政权，但这绝不是说党直接管理国家事务，绝不是说可以把党和国家政权看做一个东西。党无论是在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。董必武清醒地认识到，加强党对司法工作的领导，绝不意味着党可以包办一切，可以直接发号施令，可以代替司法机关行使司法职权，而必须坚持依法办事。此外，许多民主人士和学者也针对党的领导和法制工作提出了意见。但是由于反右斗争的扩大化，1954年宪法和法院组织法所确立的司法独立行使审判权、只服从法律、无罪推定等观念被否弃，并最终导致了党对司法工作的全面领导。1957年9月，最高人民法院和司法部召开司法工作座谈会，会后由中共中央批转的最高人民法院、地方政法文教部门受命于省、市、自治区党委和省、市、自治区人民委员会。全部审判活动，都必须坚决服从党委和省、市、自治区人民委员会。全部审判活动，都必须坚决服从党委的领导和监督，党委有权过问一切案件，任何借审判独立，抗拒党委对具体案件审判的想法都是错误的，必须坚决给予纠正。

3．“大跃进”时期的司法

作为一种政治口号，“多、快、好、省地建设社会主义”不仅仅体现在经济建设中，新中国的司法也深受这种思想的影响。为了响应这种号召，司法也需要“加快脚步”。因此，从审判上看，这一时期的司法要求办案讲求效率，三机关联合办案，办案指标量化成为这一时期司法的主要特征。有的地方为了盲目追求效率，提出了“大案不过三、小案不过天”的指标，更有甚者，提出“大案不过1个小时，小案不过30分，一日保证50件”的脱离实际的指标。这种片面追求效率的做法，不仅仅使保证办案质量所必需的诉讼审判程序简化，同时也是对司法活动严肃性和法律权威的背离。此外，群众运动式的司法模式进一步在审判中大行其道，“大跃进”时期甚至将群众辩论方式引入审判制度之中。具体做法是在审判中召开辩论会。在审判员指挥引导下展开事实和论点的论辩，后由有关部门、积极分子及经过选择的左右邻居中有威信的公证人发言，最后由审判人员依据多数群众的意见和政策作出处理结论。这种做法延续了反右斗争时期的经验，把审判的结果建立在多数群众意见的基础之上，而并非法制。我们知道群众的意见代表了各种不同的价值取向，也包含了许多感性的因素，这与现代法制的中立性、严格依法从而保证法律的权威、司法的客观公正这些理念之间存在冲突。依靠群众辩论方法办案，最终必然在法律和群众意见之间作出抉择，从结果来看，“大跃进”时期的司法审判大多屈从于群众的意见，这样势必使司法的权威屈从于大多数人的权威。但是在此时期，这种做法体现出审判为政治目的服务的观念，群众式审判正是从政治的视角对司法活动的一种变通和改变。可以说在“大跃进”时期，片面追求效率和审判中贯彻群众路线构成了当时司法活动的两个主要特点。

4．“文化大革命”时期的司法

“文化大革命”时期盛行的无政府主义观念，使新中国刚刚建立的法制很快被破坏，在反右斗争扩大化时期，法律机构就已经被缩减为公、检、法三家，“文化大革命”时期更是将砸烂公、检、法等专政机构也纳入“文化大革命”的目标之内。从砸烂司法审判机关，到后来的群众专政，再代之以军事管制，新中国成立之始确立的原本脆弱的法制几乎荡然无存。“文化大革命”是新中国成立以来“左”的错误发展的必然结果。正如蔡定剑指出的：“这场革命是以阶级斗争、群众运动为手段，来达到建立一个‘乌托邦’社会的目的。这场革命没有胜利者，无论是发动这场革命的人，还是被革命者，新中国建立的一切包括政权、民主法制在这一时期大多都被摧毁了。”

不论是从“文化大革命”时期的审判过程还是司法机构的设置，都可以看到无视法律，无视公民权利的现象。“文化大革命”期间，“四人帮”制造了一系列反动、荒谬的理论。他们无视法律，对所谓的罪犯进行“巡回批斗”和“巡回审判”，将原有的司法制度和司法程序斥之为“党内资产阶级规定”，是旧条条框框。在紧跟政治需要的思想指导下，不仅国家法律被抛至一旁，更是对所谓的反革命分子进行刑讯逼供，搞有罪推定，制造了大量的冤假错案。据“文化大革命”后复查统计，“仅1970年，‘一打三反’运动中，各地公安机关判处的10万余件反革命案件中，冤错率就高达80%～90%”。

“文化大革命”是一场史无前例的破坏法制的运动，无论“文化大革命”时期的理论还是实践，都从反面为我们揭示了违反法制，无视宪法法律对人权、自由、法制、秩序、安全所造成的破坏。这些词汇虽然是从西方传入的，法治理念在中国的传统司法、社会结构中并不发达，但是其中关于人权、法制、安全、秩序的需求却是全人类共同的理想和事业。无视这些需求和社会现实，片面地以阶级斗争为纲，摧毁司法制度，搞群众式的审判这些违反司法制度自身规律的做法，必然造成整个社会的混乱和无序。经历了“文化大革命”时期的洗礼，国人更深刻地意识到加强法制，重视宪法法律，使民主法律化对于社会的重要意义。这也为“文化大革命”后司法的恢复和发展提供了思想上的指引。

5．理念的转变与制度的重建

“文化大革命”结束之后，如何避免重蹈覆辙，如何保持国家的长治久安，成为摆在党和人民面前的问题。“文化大革命”时期，破坏法制，践踏人权的行为促使我们反思在新的历史环境下如何看待法制的价值以及党领导国家的方式问题。从1978年开始，作为这些思考的结果体现在随后召开的历届党的大会和方针政策上。与此同时，学界和法院系统也在不同的层面反映了这种转变。

第一，法制的彰显与依法治国方针的提出。

邓小平同志曾深刻指出：“我历来不主张夸大一个人的作用，这样是危险的，难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。”要保持国家的长治久安，避免“文化大革命”的历史悲剧重演，就必须从制度上解决问题，确立法制在国家和社会生活中的权威性地位。“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”而在之前的十一届三中全会上，他特别指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，并且强调要“加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

自十一届三中全会以后，我们党和国家不仅将加强民主和法制作为奋斗目标，同时也要求党要在宪法和法律的范围内活动。尊重法律，法律面前人人平等，法律不仅仅约束民众，执政党更需要带头维护法律的权威。而尊重法律的前提是需要将党的活动和领导置于法律之下，党的政策也需要上升为法律，而不能以政策来代替法律，这是执政党在“文化大革命”后的深刻转变。1982年宪法更是将这一原则上升到宪法层面，把党必须在宪法和法律范围内活动确定为宪法的一个重要原则。

进入20世纪90年代，党中央和国家领导人提出依法治国、建设社会主义法治国家的构想。在十五大报告中，江泽民系统总结了以往的实践经验，并在前瞻今后中国社会发展大势的基础上，第一次在党的代表大会文献中正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的跨世纪目标，明确把“依法治国”确定为治理国家的基本方略，把“建设社会主义法治国家”确定为社会主义初级阶段基本纲领的重要组成部分，作为政治体制改革的落脚点，从而丰富和发展了邓小平民主法制的思想。

应该说从法制到法治的转变，虽仅仅一字之差，但是实际上是质的飞跃。法制从一般意义上，指的是法律制度的简称，它是相对于政治制度、文化制度、经济制度而言的。而法治则是一个与人治相对的概念，它指称的是一种治理国家的基本方式。在中国用法治来置换法制，明确提出“建设社会主义法治国家”的命题之所以具有重要意义，就在于它意味着与人治的彻底决裂。法制将真正成为现代法治之下的法制，意味着在彻底否弃人治的基础上树立起一种新的治国理论和治国方略。

第二，党对司法工作领导方式的转变。

根据十一届三中全会的精神，党对司法工作的领导方式开始调整，1979年9月，中共中央专门向全党发出了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（以下简称“九月指示”）。“九月指示”作为实行社会主义法制的方针，第一次全面、科学地确立了中国共产党对司法工作领导的基本原则与工作机制，指出要加强党对司法工作的领导，切实保证司法机关行使宪法和法律规定的职权；强调党委对司法工作的领导，最重要的一条就是切实保证检察院独立行使检察权，法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。“九月指示”还宣布，中央决定取消各级党委审批案件的制度；并且对新形势下如何加强和改进党对司法工作的领导提出了明确具体的措施，要求各级党委要成立政法委员会，以便统一加强对政法工作的领导和协调，从而取代文化大革命时期，党委直接干涉案件审理的制度，为司法的独立和权威提供了必要的前提条件。

虽然“九月指示”规定了党委不直接干预案件的审理，但是在规定实施之初，法院仍然在某些情况下，将特定的案件和情况向党委汇报，以获得党委的支持，如将情况复杂、公检法三家认识不一致的案件，涉及有影响的知名人士或国家干部的案件，事前向党委汇报，对执行“两法”的情况，取得党委和各方面的支持，解决工作中的困难。对于上级法院的重要指示和业务会议精神，结合实际，法院提出贯彻执行的具体意见，及时向党委汇报，使党委了解当前司法工作的任务和上级法院的要求，便于检查监督。法院及时向党委汇报干部的情况，依靠党委搞好法院干部队伍建设。在司法制度恢复之初，法院系统缺乏必要的经费和人员，根据“九月指示”的精神，尽管涉及具体案件的审查时，党委不再干预案件的审理，实践中也仅有个别的案件法院向党委请示汇报，但是，司法系统的重建和运作离不开党委的支持，这种支持不仅仅包括经费、人员的配置，更是在涉及一些重要案件的处理上。在这点上，似乎与我们讲的司法的独立和权威不相适应。不过，我们也要看到，任何国家的司法系统都不可能存在权力之间的绝对分离，问题是要区别对于司法独立和权威构成的不当干预。在中国的司法制度重建之初，党委并不直接干预审判，即便是一些影响较大的案件征求党委的意见，也是为了使判决更好地执行，作为审判依据的只能是国家的宪法、法律。执政党也必须在宪法和法律的范围内活动，而尊重法律，推行法制已经成为执政党在新的历史条件下的共识。这是由于对“文化大革命”时期破坏法制造成的社会发展的无序的反思，也意味着党领导国家的方式的转变。

1988年，在国家进行机构改革中，实行党政分开；同年5月19日，决定撤销“中央政法委员会”，成立“中央政法领导小组”。但大多数省级以下党委的政法委员会并未立刻随之撤销。1990年3月，中共中央又决定恢复设立“中央政法委员会”，随着政法委的恢复，各级党委政法委员会也进一步加强完善。执政党正是通过其下属机构政法委来协调与法院的关系。从规定上，中央政法委的功能主要包括：根据党中央的路线、方针、政策和部署，统一政法各部门的思想和行动；协助党中央研究制定政法工作的方针、政策，对一定时期内的政法工作作出全局性部署，并督促贯彻落实；组织协调指导维护社会稳定的工作；支持和监督政法各部门依法行使职权，指导和协调政法各部门依法互相制约、密切配合；督促、推动大要案的查处工作，研究和协调有争议的重大、疑难案件；组织推动社会治安综合治理工作；组织推动政法战线的调查研究工作，推动政法工作改革；研究、指导政法队伍建设和政法各部门领导班子建设，协助党中央和中组部考察、管理中央和地方政法部门的有关领导干部；协助纪检、监察部门查处政法部门领导干部违法犯罪的案件；指导地方政法委员会的工作；完成党中央交办的其他任务。

从以上的职能来看，与司法活动紧密相关的主要是这样几项职权：（1）管理政法部门的有关领导干部。依照中国宪法和法律，最高人民法院院长由全国人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。但是在实践中，往往在法院领导干部的提名提交地方人大确认之前，提名一般需要经过地方政法委讨论。（2）推动政法工作改革。实际上，在2003年5月，中央政治局常委召开会议专门讨论司法改革问题。5月中旬，中央政法委组织专家进行讨论，并宣布成立由罗干担任组长的中央司法体制改革领导小组，指导全国司法体制的改革。这标志着主导中国司法改革进程的核心机构的诞生，也意味着党对司法改革工作的领导。（3）实务性工作。讨论法院审理的重大疑难案件，涉及重要人物和机构或社会舆论大的案件，或者公检法三家存在分歧的案件。

第三，审判方式改革。

改革开放之前，我们实现的传统审判方式是典型的职权主义模式，甚至是超职权主义模式。这种传统的审判模式在运行中日益显现出弊端，如重法官职权，轻当事人的权利；重庭外的作用，轻庭审的作用；重暗箱操作，轻公开审判；重领导把关，轻合议庭的职权。这种传统的审判方式与诉讼法规定的公开审判、开庭审理、合议制等规定存在诸多冲突，也不利于当事人诉讼权利的保护，并因而影响到人民法院和法官的公正。审判活动经常被诟病先定后审，审判活动走过场，案件的层层审批制度对于审判的独立也造成了负面的影响。

改革开放之后，各地法院开始对传统的审判方式进行改革。1988年7月，召开了第十四次全国法院工作会议，会议在总结各地民事司法改革经验的基础上，提出了对改革的新认识。会议明确指出，人民法院要完成新时期的审判任务，必须搞好自身的改革和建设。改革和建设的目的，是要加强和完善法院自身的机制，充分发挥宪法和法律赋予的审判职能作用。要改变目前审判工作中存在的与法不符的陈旧观念和习惯做法，全面地、准确地执行宪法和法律的规定，提高执法水平。要求各级法院要着重从以下四个方面努力：（1）坚持依法独立审判的宪法原则。各级法院要敢于在任何时候、任何情况下，都能顶住各种压力，排除各种干扰，做到有法必依，执法必严，违法必究。（2）认真执行公开审判制度。公开审判是法院审判活动的重心，法院认定的案件事实和证据，必须在开庭审理中经过公开调查、公开质证、公开辩论。具体要求除法律规定不公开审理的案件以外，一审案件要做到一律公开审理；二审案件要尽可能地公开审理；再审案件也要创造条件公开审理。对于依法不公开审理的案件，也应当搞好开庭审理，并依法公开宣告判决。（3）改进合议庭的工作。合议庭不仅应对审理的案件事实负责，而且要对如何适用法律负责。要切实加强合议庭的责任，使合议庭充分行使法律规定的职权；合议庭的每一个成员对所审理的案件都要负责，重要审判活动应由合议庭集体进行。（4）强调当事人的举证责任。要求本着“谁主张谁举证”的原则，由当事人及其诉讼代理人提供证据，法院则应把主要精力用于核实、认定证据上，在必要时法院有权也有责任依照法定程序收集和调查证据。

虽然此次会议提出了审判独立的要求，但是在此前的审判实践中，关于这一问题的争论形成了两种不同的观点。北京市中级人民法院法官刘春茂的一篇题为《对法院院长、庭长个人审批案件问题的探讨》，引发了关于这一问题的争论。刘春茂法官认为，时下法院内部实际存在的院长、庭长个人审批案件的做法，需要改变。这种做法没有法律依据，依照法律的规定合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加案件时自己担任审判长。各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实或者在运用法律上确有错误的，必须提交审判委员会处理。除此权力外，法律并没有赋予他凌驾于合议庭之上的个人审批案件之权。这种做法不过是用行政办法管理法院的一种旧的习惯。院长、庭长审批案件的做法实际上剥夺了合议庭的权力，使合议制成为一种没有多少实际内容的形式。另外，个人审批案件的做法也是与民主集中制的原则相背离的。更为重要的是审批制不利于审判的独立。审判独立作为保证人民法院正确行使审判权的一项重要原则，意味着合议庭和审判委员会的独立，是审判组织的集体独立，而不是个人独立。院长、庭长个人审批案件容易为社会上特别是党政个别领导人干预独立审判的力量所左右，而且个人审判案件是不公开的，脱离监督，这是其弊端所在。缘此，作者主张逐步取消个人审批案件的习惯做法。

与此相对应的则是从审判实践和院长、庭长审判案件的功能和机制上对这种制度的肯定，并且在司法实践中，这种观念占据了主流地位。时任最高人民法院院长的江华同志在谈论人民法院的独立审判问题时强调，合议庭独立审判，院长、庭长不能审批案件的做法是不对的。因为，“第一，审判权是宪法赋予人民法院的，不是给审判员的。人民法院是由院长、庭长和审判员组成的，不单是由审判员组成。为什么只有参加合议庭的审判员能独立审判，院长、庭长就不能管理案件？第二，人民法院的审判活动，实行民主集中制的原则，不能只抓住少数一条就否定了其他条。第三，合议庭是人民法院内部审理案件的临时组织形式，既不是一个机关，也不是什么固定机构，它无权对外代表法院行使审判权……认为合议庭和审判员可以独立审判，庭长、院长不能过问，这与我国的法律规定的法院独立审判原则是相违背的。”审判独立的本意不是“法院内部的合议庭同庭长、院长的关系，而是人民法院同其他行政机关、团体和个人的关系而言”。“从实际情况看，如果不要院长、庭长审批案件，只几个审判人员说了算，对提高办案质量，是不利的，而且，从当前审判人员的思想水平和业务能力来看也是不行的。”由此可见，要求审判独立，当时并不具备现实的条件，但我们也应该看到，院长、庭长审批案件的做法在实际操作过程中存在诸多弊端。

为了总结推广各地的经验，进一步规范和指导全国审判方式改革，1996年7月最高人民法院召开了新中国成立以来第一次全国法院审判方式改革工作会议，提出了审判方式改革的指导思想：以宪法和诉讼法等法律为依据，以保障裁判公正为目的，以公开审判为重心，以强化庭审功能，强化公诉人、辩护人和当事人举证责任，强化合议庭和独任审判员职责为内容，大胆探索，努力完善具有中国特色的社会主义审判制度。会议明确指出，要统一对审判方式改革紧迫性和必然性的认识，现在不是要不要搞、能不能搞和会不会搞的问题，而是大势所趋，势在必行。必须认清形势，抓住机遇，创造条件，积极推进，一定要在“九五”期间，全面普遍推行审判方式改革。会议还强调，要明确审判方式改革这项工作的长期性和艰巨性，这是司法领域的一场深刻变革。必须树立长期作战的思想，不断实践，不断总结，不断提高，不断完善，最终建立和完善有中国特色的社会主义审判制度。这次会议标志着我国的民事审判方式改革进入了一个新的发展阶段。

1996年，刑事诉讼法的修改把审判方式的改革推到了一个新的深度，开始了从大陆法系的职权主义向当事人主义的转变。根据这一法律，公诉人、被告人、辩护人不再有等级之分，而是同为当事人，是平等的法律主体。法官的职责不再是调查取证，而是以消极的方式客观地审查证据，不再是引导法庭审判，而是冷静、客观地作出裁决。控诉方和辩护方的积极性和主动性得到保护和发挥，二者的平等对抗被视为公正审判的必需。

第四，审判功能的恢复和强化。

1978年至1983年间，依法审判“四人帮”，“复查纠正冤假错案一直是人民法院的一项十分重要的任务”。首先，以民事审判活动和刑事审判活动的恢复为契机，法院系统试图建立一套防治司法制度出现异化的机制，从而有效保护人民的利益。通过依法惩办反革命犯罪分子和严重破坏社会秩序的刑事、经济犯罪，维护社会治安，保障国家和人民的利益。保障社会主义现代化建设的顺利进行。其次，通过法律审判功能的加强，恢复法院在国家现代化建设中的重要地位。通过强调依法独立审判，只服从法律，法院系统初步理清了同党委的关系。“坚持实事求是的原则，忠实于事实真相”。“严格依法办事，刑事案件要按照刑法定罪量刑，并且以公开审判为重心，认真执行刑事诉讼法规定的各项程序制度，按照民事诉讼法（试行）规定的程序制度办案。”这些措施使法院的审判职能大大加强。另外，法院系统的机构改革和法官队伍的建设也被提到重要的地位。再次，借助受案范围的扩大和司法建议的提倡，法院在社会治理中的角色和功能进一步增强。“五年来，人民法院受理的民事案件逐年大幅度上升。一九八二年全国一审民事收案七十七万多件，比一九八一年上升百分之十七，比一九七八年上升了一点七倍。民事收案中，不仅婚姻家庭、继承、房屋、宅基地、损害赔偿等纠纷显著增多，而且新增加了不少土地、山林、水利、农具、耕畜、肥料等纠纷，涉外民事案件也已出现，并有上升趋势。”新型案件的增多，使法院的功能延伸至更为广阔的经济、民事领域。同时，由于法律的出台速度远跟不上经济、社会的发展，法院通过司法建议为立法的发展和法律漏洞的填补提供了新的途径，1983的《人民司法》杂志刊载了大量关于司法建议的性质和作用的文章。司法建议的出现是法院系统审判功能的合理延伸，也为司法与立法架构起对话沟通的桥梁。

1983年至1988年，进入郑天翔主政时期。在中共十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》之后，“最高人民法院、地方各级人民法院和专门法院适应形势发展的需要，把审判工作更紧密、更直接地与经济建设联系起来，以保障、促进经济体制改革和社会主义现代化建设为指导思想，继续坚定不移地严厉打击严重危害社会治安的犯罪分子和严重破坏经济的罪犯，同时，加强审理民事案件、经济纠纷案件和处理申诉信访等各项工作，采用多种形式积极参加对社会治安的综合治理，并且把加强全国法院系统的队伍建设作为一项重要任务。”其内容主要包括：（1）法院继续加强刑事审判、民事审判，以期一方面维持整个社会秩序的稳定，保护人民的生命、财产安全。根据公安部统计，“实行严打以来，1984年一季度全国刑事案件的发案数，比去年同期下降了百分之三十三点二。社会治安秩序明显好转”。在民事领域，“各级人民法院认真贯彻了民事诉讼法（试行），积极开展巡回就地办案。据人民法院组织法和民事诉讼法（试行）的规定，地方各级人民法院和人民法庭加强了对基层调解组织的业务指导，通过调解组织解决了数以千万计的民事纠纷。同时，加强了执行工作，以实现法律的权威”。（2）经济审判工作也进一步地完善，通过建立各级经济审判组织和召开第一次全国经济审判工作会议，各级法院在机构建设和审判案件的质量上都得到了显著的提高，“人民法院从1979年下半年起逐步建立了经济审判组织，开展了经济审判工作。截至1983年底，最高人民法院、各高级人民法院、中级人民法院（除个别边远地区外）和87%的基层人民法院都已建立了经济审判庭。最高人民法院召开了第一次全国经济审判工作会议。会议在总结经验的基础上，明确了经济审判工作的基本任务是审理生产和流通领域内的经济纠纷案件，并确定了经济审判庭的收案范围”。（3）通过强化法官队伍建设，保证审判的质量和司法功能的实现，其目标是实现法官队伍的专业化、知识化和革命化。（4）增强对基层法院的监督和指导，通过加强司法解释和案例指导制度的建设，保证判决结果的统一性。

1988年至1997年，在任建新主政最高人民法院时期，这一时期法院改革仍然延续了之前的做法，值得一提的是随着行政法和行政诉讼法的颁布，法院的行政审判功能和任务逐步凸显出来，行政法的颁布是法院对国家行政的具体行政行为的合法性和合理性的一种审查，也是公民对国家公权力行为的约束和制约。尽管诉讼的受案范围受到了严格的限制，但是作为司法机构对于行政机构行为的审查，就达到权力与权力之间的监督和制约而言，无疑是一个重大的理念和制度的进步。其不仅意味着法院功能的扩展，也是对国家权力机构之间制衡和约束制度的进一步完善。1989年的最高人民法院工作报告显示，“1986年以来，人民法院陆续建立行政审判庭，现已有26个高级法院、242个中级法院、1154个基层法院（占基层法院总数的39%）建立了行政审判庭。最高人民法院建立了行政审判庭。”“全国法院两年来共受理行政案件14531件，涉及治安、土地、海关、食品卫生、医药、环境保护、工商、税务等许多行政管理部门。”除此之外，以审判方式改革为中心的法院改革也开始铺开，改革的基本内容是：“依法强化庭审功能，强化合议庭和独任审判员的职责；加强对人民群众合法权益的司法保护。核心是进一步贯彻公开审判的原则，凡是依法应当公开审判的案件，都做到公开审判，把审判活动更好地置于社会监督之下。”

第五，司法改革的深入和司法价值目标的提出。

进入20世纪90年代，党中央和国家领导人提出依法治国、建设社会主义法治国家的构想，在十四届三中全会的决定中，进一步提出了在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系的任务。1997年党的十五大又将司法改革纳入政治体制改革的范畴，并且把独立行使审判权与司法的公正，作为改革的目标。从价值目标上看，司法制度的运行必须保障在全社会实现公平和正义，司法的改革的推进需要在两个层面上进行：从外部结构上，应当按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。从司法内部结构上，应完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益；切实解决执行难问题，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。2003年5月，中央政治局常委召开会议专门讨论司法改革问题。5月中旬，中央政法委组织专家进行讨论，并宣布成立由罗干担任组长的中央司法体制改革领导小组，指导全国司法体制的改革。这标志着主导中国司法改革进程的核心机构的诞生，也意味着一种全新的、自上而下的司法改革模式的确立。

2004年中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议召开，会议强调加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督和保障。以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。此次会议更为注重党对司法活动的监督和领导，通过监督和领导来保障司法的公正和实现社会的正义。这与中央政法委成立的司法体制改革领导小组及司法改革初步意见的出台有着密切的联系。2006年，党的十六届六中全会和党的十七大要求，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法。应该说执政党确定的依法治国的思想和司法改革的基本目标、路径和效果，对中国司法的完善和发展、司法权威的树立起着重要的作用。

法院作为司法活动的主要场所，在司法的变迁中扮演着重要的角色，可以说司法的运作就是以法院为中心的审判活动所构筑的。作为司法的主要组成部分，法院自身的制度构建和运作不仅仅是保护私权、制约公权的有效手段，同时也是司法的权威得以实现的载体。“文化大革命”之后，当回顾中国法院改革和发展走过的历程，我们可以发现这样两条主线索：一方面，法院作为国家权力机构的组成部分，逐步地迈向自治；另一方面是法院在社会治理中的角色和功能的逐步变化。这种角色和功能的变化在以纠纷解决为中心的审判活动中体现得尤为明显。应该说，这一时期的改革措施大多是从这两个层面来展开的。

在法院内外部的独立得以确立的同时，法院的功能和角色也在发生着悄然的改变，我们试图通过历届最高人民法院所作的工作报告中来揭示出这种角色和功能的嬗变。新中国成立初期“司法是无产阶级专政的工具，是实现党和国家政策目标的手段。这个理念不仅主导了中国司法制度的设计，也主导了司法职业人员的标准。这个标准首先是政治的，其次才是业务能力”。之后，司法也力图在社会治理和经济建设中发挥其应有的作用，但是终于由于“左倾”思想的扩大化和“文化大革命”的爆发，司法系统的建设陷入了全面停滞。直至十一届三中全会把国家的主要任务从阶级斗争转移到经济建设上，实现了党中央的领导方式的改变，并提倡法制，建设社会主义法制国家的构想。在国家经济发展的同时，法律和审判的需求也与日俱增，法院的审判工作面临着重大的压力，如何实现司法的公正、高效、权威，成为司法改革和发展的核心价值诉求。

1998年至今，是法院各项改革高歌猛进的时期，也是受到非议和争论较多的时期。这一时期，法院的审判功能得以进一步增强。其间较为显著的特征是法院对于司法的价值诉求逐步明确并成为主导司法发展的主线。从1999年开始，最高人民法院开始了十年的司法改革之路。1999年最高人民法院院长肖扬以司法公正为主线，加大法院改革力度。法院的主要任务是大力加强审判工作，维护司法公正，强化执法力度，维护法律权威，推进审判方式改革，落实公开审判，维护裁判公正服务大局，深化改革，努力开拓审判工作和队伍建设新局面。1999年最高人民法院第一个五年改革纲要出台，从1999年起至2003年，人民法院改革的基本任务和必须实现的具体目标是：以落实公开审判原则为主要内容，进一步深化审判方式改革；以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制；以加强审判工作为中心，改革法院内设机构，使审判人员和司法行政人员的力量得到合理配备；坚持党管干部的原则，进一步深化法院人事管理制度的改革，建立一支政治强、业务精、作风好的法官队伍；加强法院办公现代化建设，提高审判工作效率和管理水平；健全各项监督机制，保障司法人员的公正、廉洁；对法院的组织体系、法院干部管理体制、法院经费管理体制等改革进行积极探索，为实现人民法院改革总体目标奠定基础。

2004年，在以公正和效率为主题的改革目标的指引下，最高人民法院又提出司法为民的指导方针，开展“公正与效率”司法大检查，促进司法公正。落实司法为民的举措，方便当事人诉讼，切实解决“告状难”、“申诉难”问题。完善司法救助制度，保障经济确有困难的群众平等参与诉讼。注重审判质量，努力实现司法公正。提高司法效率，使当事人尽快获得公平裁判的结果。积极稳妥推进法院改革，进行简化诉讼程序改革，提高审判效率。同年第二个五年改革纲要出台，该纲要指出2004年至2008年人民法院司法改革的基本任务和目标是：改革和完善诉讼程序制度，实现司法公正，提高司法效率，维护司法权威；改革和完善执行体制和工作机制，健全执行机构，完善执行程序，优化执行环境，进一步解决“执行难”；改革和完善审判组织和审判机构，实现审与判的有机统一；改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度，为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务；改革和完善司法人事管理制度，加强法官职业保障，推进法官职业化建设进程；改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制，保持司法廉洁；不断推进人民法院体制和工作机制改革，建立符合社会主义法治国家要求的现代司法制度。

2005年，最高人民法院从解决群众关心的司法公正和效率问题入手，以司法人权保障为中心，重点深化刑事审判方式改革，进一步完善刑事审判二审、死刑复核程序，健全证人、鉴定人出庭制度，充实审判力量，使每一件刑事案件都做到程序合法、实体公正，经得起历史的检验；改革审判委员会制度，进一步促进审理与判决的有机统一，提高工作效率；完善人民陪审员制度，会同司法行政机关选拔、培训人民陪审员，保障人民群众依法参与审判活动，弘扬司法民主。

2007年1月1日，最高人民法院统一行使死刑案件核准权，结束了部分死刑案件核准权下放26年的历史。2008年，最高院提出，“公正司法、一心为民”指导方针，严格执行宽严相济的刑事政策，做到“该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪”。坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的审判原则，把诉讼调解贯穿于案件审理全过程，加强对人民调解委员会的指导，支持、维护、促进人民调解和行政调解，建立和完善纠纷解决机制。

纵观十余年的司法改革，以最高人民法院为核心的法院系统围绕着审判功能的有效行使开展了一系列的改革，逐渐形成了改革的总体思路和立场。作为司法权威的制度化载体，法院功能的发挥有赖于审判权的有效运行。如何维护司法审判的公正，成为司法权威得以实现的根基。推行审判组织的改革，强化执行，破解执行难，依法保障司法人权，强化法官职业化、专业化的队伍建设，发布司法解释，加强审判监督，确保法律的统一和正确适用等等措施，都是围绕着以审判为中心的功能实现来展开的。在审判功能强化的同时，法院的社会治理中的政治功能的需求也逐步地凸显出来。这似乎成为全球司法权扩张的共同趋势。随着政治司法化历程的推进，“法院和法官开始制定或逐渐掌握公正政策形成过程”。在现代法治国家中，法院作为政治机构参与到公共政策的制定过程也渐渐地被接受，并通过制度化的模式贯彻到各国的司法实践之中。尤其是福利国家兴起之后，由于行政机构权力的扩张，对法院的功能定位提出了新的要求，司法与政治的界限开始松动，法院在国家治理和社会发展方面扮演着越来越重要的角色。不仅法、德等欧陆国家战后纷纷建立宪法委员会或宪法法院，美、日等国家也在20世纪50年代以后陆续进入较为能动的“沃伦法院”和“自由主义时代”。此外，司法在原苏联、拉丁美洲、非洲以及亚洲的转型国家中也赢得了从未有过的地位。在1992年意大利波伦亚大学召开的“审判政治化”专题研讨会上，国际政治科学协会比较司法学研究会甚至宣称“司法权全球扩张”时代的到来。基于这种背景，中国的司法也在原有的制度性框架内探寻其审判的政治性功能定位，以期在司法的变迁中重塑司法的权威。从实践中看，这种努力体现在两个层面：一方面借助与行政性行为的合法性审查以及法院专属的审判功能对立法的合宪性审查来建立权力之间的约束机制，保障公民的权利。另一方面通过个案的审判活动、司法解释、司法建议等方式将特定的公共政策上升为法院的判决，并借助典型案例制度在后续的案件中逐步地被确认和接受，以弥补现代社会高速发展所带来的立法的普遍滞后，为法律的修改、颁布提供可供借鉴的依据。

应该说，司法权威的实现，有赖于司法审判的公正与司法权威的制度化，并得以有效地运行。依照司法权威的原理，我们可以将制度化的权威区分成不同的层面，包括审判的公正，司法在国家机构中的功能定位，司法判决的社会认同和执行度等。因此，司法权威的缺失和问题都是在这些层面发生的不同程度的偏离和不足。

考察中国司法自1978年至今所发生的变迁，在权威的制度化日益增强的同时也面临着许多问题，这也是在全球司法改革运动的浪潮中，中国司法所迫切需要面对和解决的困境。困扰司法权威的问题包括：司法独立和监督之间没有理顺，司法腐败、领导批示、请托、媒体的监督、人大的监督等审判的外部力量的干预，导致“司法自觉能力与司法约束责任的双重缺失”；现行的法官管理体制导致法官整体素质难以适应审判工作专业化要求；司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威；审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥；人民法院特别是基层人民法院经费困难，装备落后，物质保障不力，严重制约审判工作的发展；大量的案件积压和普遍存在的执行难、执行乱问题，考验着司法的权威及其在公众中的形象。面对挑战，面对着社会转型过程中民众对于司法公正和司法功能的期盼，人民法院不改革没有出路。通过改革，逐步建立依法独立公正审判的机制，保证司法的效率，维护司法的权威，成为社会主义市场经济发展和民主法制建设的急切需要。