第一节 事业单位的内涵溯源与组织特征

一 事业单位的内涵溯源

事业单位这一概念极其简略，内涵却极度丰富。自有事业单位命名至今，名称并未有任何改动，但实际范围、运作方向等都发生了很大的变化。《辞海》对“事业单位”词条的解释是：“受国家机关领导、所需经费由国库开支、不实行经济核算的部门或单位，如学校、医院、科研机构等。”^[3]《中国大百科全书》中对事业单位的概念做如下诠释：“以增进社会福利、满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。”^[4]1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十条规定：“本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”2014年中央编办发布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中规定：“本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。”这一定义基本上涵盖了事业单位所有的类型。从上述概念中不难看出，事业单位的组织使命在于以提供公共产品和服务为特征。脱胎于计划经济体制的事业单位在整个改革过程中一直没有改变的是其行政化的特色：（1）国家机关主办并主管；（2）活动遵循国家计划；（3）业务脱离经济主体，一般不直接从事物质资料生产，主要从事为社会提供非生产性服务，开展业务不以营利为目的；（4）人员列入国家编制，机构设置由国家机关批准，工作人员一般列入国家事业编制；（5）经费依靠财政拨款，一般由国家财政予以全部或部分补助。本章在回溯事业单位概念时，主要围绕一些核心的政策文件展开，政策变化对事业单位的规模、范围、特性等都产生不同程度的影响。从事业单位内涵的变化可以洞悉事业单位的复杂性。

过渡时期以“事业”为核心的概念。“事业”一词具有宏大的社会建设之意，《易传》有言曰：“形而上者谓之道，形而下者谓之器，化而裁之谓之变，推而行之谓之通，举而措之，天下之民，谓之事业。”这一涉及民生、社会、国家建设的概念一直沿用至今，并成为事业单位概念的核心。新中国成立之前，只有承担社会、教育、医疗等事业建设的组织，并无确切概念。追溯事业单位之概念，最早是在1952年6月27日中央人民政府政务院的《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》中指出：“决定将公费医疗预防的范围，自一九五二年七月份起，分期推广，使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和革命残废军人，得享受公费医疗预防的待遇。”这是中央文件中第一次提及“事业单位”^[5]。在之后的概念变化中，事业单位的核心一直是“事业”，并没有将与其相关的组织和人作为一个整体的类别划分出去。在这段时期，事业单位是“大事业”概念，并不突出和强调单位的概念。国家作为社会建设的主体，在各个关乎民生和社会发展的领域，组织全国上下全力投入社会主义建设中，使得科学、教育、卫生等水平迅速提高。“大事业”建设是特定历史阶段的必然选择，用集中的权力和力量能办“大事”，同时也反映了高度集权的大一统管理模式，在这种运作模式下的事业单位，逐渐形成了“隶属”关系依赖，并一直延续至今，事业单位的运作已经习惯于政府的指导，形成了依靠统一的行政权力办“大事业”的思路。

计划经济时期的“大单位”模式。随着社会制度的不断完善，规范划分不同性质的单位组织成为推进社会主义建设的一个重要管理策略。虽然计划经济时期以经济建设作为国家发展的战略重心，但面临财政的压力，做好内部机构优化，合理分配财政资源成为一项必要的改革措施。1963年《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》发布，事业单位的基本内涵界定是：为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。1965年5月国家编制委员会的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草案）》中规定：凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，生产的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业单位编制。

国家机关、事业和企业编制的界限的划分属于简单归类，事业单位的概念体现较强的行业特色，表现为“大单位”制。这种“大单位”制表现在三个方面。其一，由于划分标准过于笼统，并没有考虑行业的特殊性，围绕其制定的相关政策和法规很难达到立竿见影的效果。后期的很多政策调整基本上验证了这一点，例如国家出台岗位管理办法之后，卫生事业单位、教育事业单位还要根据自己的特点在原有的指导框架下重新设计自己的改革方案。其二，把科学研究、教育、文化、卫生简单列入事业单位，也低估了公众对此类公共物品的需求量，夸大了国家财政的供给能力，忽视了市场和社会组织在此领域的作用。面对不断增加的公共产品和服务需求，事业单位不断地扩充，从中央到地方，事业单位的机构在壮大，数量也在不断增加。其三，事业单位之大还在于“单位”的特色性^[6]，在计划经济时代，人们首先生活在单位内，而后通过单位生活在国家中，单位不仅提供给国人以终身的职业，国人还通过单位享有公费医疗、免费教育。^[7]而对于这些具有公共产品性质的社会需求，很多单位可以举办，每个单位基本形成了自己的小社会。值得补充的是，“文革”时期尽管各类社会建设基本处于停滞状态，但文化类事业单位，诸如广播站、报纸等宣传性质的单位，可谓“一枝独秀”，阵容不断扩大。然而，尽管在概念上属于事业单位，但除了进行政治性宣传之外，并没有实现文化类事业单位的核心使命。在这一时期，事业单位和其他组织一样糅合在一个文化潮流之中，丢掉了组织自身的价值。

商品经济时期的企业化探索。财政压力一直是事业单位改革的一个重要动力源，市场经济概念的提出将事业单位“推过了自身的边界”。1980年1月，中共中央、国务院发出《关于节约非生产性开支，反对浪费的通知》指出，国家对事业单位以及行政机构探索节约自留，增收归自己所用，积极提高单位勤俭节约的积极性；鼓励有条件的事业单位充分拓展功能并深掘自我潜能，鼓励积极的创收，以实现单位发展与事业发展的共赢。1985年国务院发布《事业单位奖金税暂行规定》，第一条规定“为了鼓励事业单位向经济独立、经费自给过渡，使事业单位有计划地逐步提高职工收入水平，并从宏观上控制消费基金的过快增长，特制定本规定”。1989年，财政部令2号《关于事业单位财务管理的若干规定》第一条规定，为加强事业单位的财务管理，提高资金使用效益，增强事业单位的活力，推动事业发展。第二条规定，事业单位预算管理形式主要分为：全额预算管理；差额预算管理；自收自支管理。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》（中发〔1992〕5号）提出对事业单位的政策是：“坚持谁投资、谁所有、谁受益的原则，不能过多依赖国家投资”“实行企业化经营，做到自主经营、自负盈亏。现有的大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变，实行企业化管理”。^[8]

这段时期的事业单位市场化倾向是比较明显的，鼓励事业单位走市场化路线有效调动了事业单位的活力，也减少了国家财政的压力。但事业单位过度的市场化问题，逾越了其“公共服务”的界限，带来了不少社会问题。在教育、卫生等事业单位体现得尤为明显，关乎民生的“公共产品”提供者一旦市场化，公众的生活成本和生活质量不可避免会受到影响。事业单位的内涵并没有发生变化，^[9]但是其包括的对象和范围有一定的增加和扩充。很多新成立的组织更愿意在事业单位的框架下运作，因为这既有财政、税收的支持，又可以积极探索市场化。在这一时期，国家对事业单位管理的目标是追求“盘活”，事业单位的宗旨和服务对象尽管清晰，但维持自身运作的经费不足，事业单位学习企业化的改革解决的是自身生存的问题，并在这个过程中吸纳了企业管理和运作的有效经验，也更清晰地区分了事业单位中“混入”的企业部分，而当其突破生存之后，无法遏制自身对经济利益的诉求，由此带来了事业单位公益性不明的问题，也影响到了正常的市场秩序。

改革新阶段：突出公益服务核心。1996年，中编办在《关于事业单位机构改革若干问题的意见》中指出，“遵循政事分开的方向”“根据事业单位的不同情况，分类进行改革”“撤并压缩不适应国民经济和社会发展需要的事业单位”“要推进有条件的全额拨款的事业单位按照有关规定开展有偿服务，逐步向差额补贴过渡；差额补贴的事业单位，要进一步创造条件，向自收自支或企业化管理过渡”。这为推进事业单位分类改革奠定了基础，糅合行政、企业、社会三类功能的事业单位在市场经济的大背景下探索适合自己的发展道路。1998年《事业单位登记管理暂行条例》的颁布，意味着事业单位有了专属性法规。依照《民法总则》，具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格；依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格。登记管理制度的建立暗示着对事业单位的行政管控的弱化，更多的将是在既定法律框架之下，提升事业单位自主运转的效率。2011年3月，中共中央、国务院颁布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，其原则是“坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点……充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用……实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化……”这次分类不仅要进一步厘清行政功能、公益功能和企业功能，还对保留下来的具有公益功能的事业单位做进一步的细分，不仅要突出事业单位的公益性，还要通过财政手段、市场手段充分发挥事业单位的公益性功能。

在市场经济体制不断完善的情势下，政府、事业单位、企业的功能定位更加清晰。尽管事业单位还保留着一些传统性特征——管理体制上行政化、经费来源上供给化、人员编制上干部化、职能目标上计划化、资源配置上指令化、行为模式上“双规化”，^[10]但其功能定位不断清晰并得到强化，不能从简单的概念上来确定事业单位的功能。1965年5月国家编制委员会《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草案）》和1999年《中华人民共和国公益事业捐助法》中对事业单位的定义基本相同，但是其包含的组织数量、社会作用的发挥都发生了巨大的变化。类似于国外的非营利组织，事业单位改革延续的是非营利组织的社会功能定位，不同的是，事业单位对所包含的“国有”特色成分还难以割舍。

事业单位的改革过程不仅仅是自上而下的改革过程，同时还是一个政策的权衡过程，与公共预算、公共财政的体制改革相配套。某个事业单位是否能够继续生存，要看社会是否需要这种服务，是否愿意为这种服务买单。尽管事业单位在不同时期有不同的内涵，从起初的以事业为核心，到以单位为中心，再到以市场为主导，最后回归到公共服务本身，从而完成了一个循环圈，但这个循环圈不是简单的物理运动，而是产生部分质变的化学反应。然而，从整体上看，事业单位的组织特性除了受到政治和政策影响之外，事业单位主体成员的性质也是决定其组织特性的关键因素之一。我们可以从事业单位的整体特征中洞悉这一影响的来源。

二 事业单位的组织特征

从事业单位产生的历史背景以及政策沿革来看，时代对事业单位范围、功能等方面产生了深远的影响。因此，从历史沿革角度分析事业单位的组织特性更能反映事业单位的组织特征。事业单位的形成通常被看作政治、经济、文化、社会体制的产物，中国特色事业单位形成源于以下原因：新中国成立初期新形势下迫切需要建立管办合一的社会福利体制；计划经济体制下政事不分的传统管理；社会化组织的缺失；法人治理结构不完善等。依法成立、从事公益服务、具有非营利性、具有国有资产成分等可以视为事业单位的一般性特征。从事业单位政策沿革的框架下，不难归纳出事业单位的特色，而这些特色也深深影响到与其匹配的人事管理制度。

第一，公共服务与服务行政的双重使命。从组织学角度看，事业单位的使命在于有效提供公共服务和产品，在具体运作中，其供给方式充斥着行政性，带有垄断特点，供给范围延伸过宽，供给效率并不高。正如不少学者对中国公共服务的批判：公共服务的垄断只能导致服务的低效率和无效率，已经不能回应全球化时代多样化公共服务的需求。^[11]从世界范围看，公共服务的提供者既有政府机构、执行机构，也有社会组织和企业，不同国家由于市场化程度不同、政体不同，公共服务提供者比例是有差异的。一是以政府为主体，以权力运作方式满足公共需要为目的，来提供公共服务的权威型模式；二是以私人营利组织为主体，以市场交易方式，并以赢利为目的而提供公共服务的商业型模式；三是以非营利组织或公民个人为主体，以慈善帮扶方式和以满足社会需要为目的而提供公共服务的志愿型模式。^[12]无论是分类改革之前，还是分类改革之后存留下的事业单位，其服务模式基本属于权威型模式。随着市场化程度的提高，志愿者群体的壮大和社会组织的健全，公共服务模式就不断地转向商业型模式和志愿型模式。但是，围绕由谁提供公共服务更有效率的问题并没有一个定论。针对不同公共产品的特性，采取多元化的供给模式是有必要的。在国内，权威型模式占据主体地位，商业型模式和志愿型模式仅占极少数。造成这种现象的原因是权威型模式的存在往往排挤商业型模式和志愿型模式，另一部分原因在于事业单位的定义是一个笼统的概念，其本身也包含了商业型模式和志愿型模式，对应原来的公益三类单位和慈善协会等。事业单位分类改革的思路，也反映了事业单位原本庞大、复杂的系统。^[13]

与大多数提供公共服务的组织不同，事业单位既是公共服务的生产者，也是安排者。一般而言，公共服务体系中包含三类参与者：消费者、生产者、安排者。^[14]通常生产者是多元的，政府、企业、社会组织都是生产者，而安排者通常只有政府机构或带有一定行政权力的政府衍生机构。事业单位和政府一样具有生产者和安排者两种身份。在欧美国家，从公共物品的性质来看，纯公共物品应由政府生产和安排，诸如国防、基础教育和医疗等，也只有站在纯公共物品角度上，政府才扮演生产者和安排者两种角色。事业单位承担了大量的准公共物品的生产，由于其公有性质的特点，其在运作中过于依附政府，在一些市场领域挤占了企业和社会组织的生产空间。

事业单位的人事制度安排、经费来源等特点，也决定了其在政府管控之下的另一个特殊的使命，即作为政府改革的缓冲区，消化改革不动的资源。伴随着政府机构的每次改革，事业单位都会做好相应的调整，承接项目，承担改革掉的职能，吸纳人员安排等。由于隶属和管束关系的存在，事业单位一方面是公共服务的提供者，另一方面也为政府提供内部的公共服务。很多行政部门都具有自己的事业单位，例如研究院、研究中心等，其主要职能是承担行政机构的研究课题，为行政机构提供政策参考等。行政部门自设的医院、学校等也解决了行政机构工作人员的生活和发展问题，此类事业单位的设立反映了围绕行政运作而成立的一个生态系统，即单个的组织都是一个小社会，不需要通过走向市场就能实现自给自足。

第二，组织类型、职业类型的多样性。事业单位类型的多样性体现在多个方面。按行业划分，有教育、文化、培训、卫生、交通等；按服务对象又可分为外事、司法、财政、工业等；按财政拨款方式分为全额、差额、自收自支等；按社会功能划分，又有行政类、社会公益类、生产经营类、核定为事业编制的社会团体等；按公益性质的成分划分，又分为公益一类、公益二类、公益三类^[15]……

从隶属关系角度对事业单位进行划分，从纵向上看，事业单位主要分为中央、省、市、县、乡所属事业单位五类。另外，还有中央和地方双重领导和共同领导（两个部门共同领导，以一方为主）的事业单位^[16]，以及企业所属的事业单位（例如大公司下属的学校、研究单位等）。从横向上看，事业单位主要分为党委、政府、人大、政协、检察院、法院、民主党派、社会团体、经济实体和其他系统所属的事业单位等。

从社会职业角度看，事业单位的从业者几乎涵盖了所有的职业。1999年版的《中华人民共和国职业分类大典》把我国职业划分为由大到小、由粗到细的四个层次：大类（8个）、中类（66个）、小类（413个）、细类（1838个）。在八个大类中，除了第七大类“军人”以外，其他大类职业都会出现在事业单位中。^[17]第二大类“专业技术人员”对应事业单位中的专业技术岗位，第一大类中的“事业单位负责人”和第三大类的“办事人员和有关人员”对应事业单位的管理岗位，而事业单位中的工勤岗位，对应剩下各类职业中的工人。

事业单位类型的多样性和复杂性决定了科学的分类成为一项重要的课题，按照不同的原则和标准，将产生（原则上不再增加）或消除部分事业单位。事业单位社会功能变迁是一个从扩张到紧缩的过程，由于功能延伸并没有顾忌市场、政府的边界问题，事业单位功能与企业、政府相互交叉，造成了政事、事企不分的普遍现象。改革开放以来，人们在物质、精神、文化、医疗等方面呈现更多的需求，事业单位由于“包办”服务的惯性，依然不断地壮大，挤占了市场和政府的一些“职能空间”，也由此面临按三类组织功能分类改革和削减的新要求。事业单位的“减法”运算在实践当中并非削减事业单位的数量和财政拨款，而是对现有事业单位性质的重新界定，考虑到单位社会影响、功能强弱、生存状况等因素，最终的分类也是在事业单位多样性中寻找稳定的共性和持续的公共价值，实现繁而不乱的管理和运作局面。

第三，知识、技术密集型。事业单位是典型的知识密集型组织，在《中华人民共和国职业分类大典》的第二大类——专业技术人员所包含的14个中类中，从哲学研究人员、经济学研究人员到体育研究人员等基本属于高校和科研院所的主要工作人员。测绘工程技术人员、兵器工程技术人员、邮电工程技术人员、森林保护工程技术人员、医生、护士等也都被纳入医疗、交通等事业单位中。这些工作大都需要一定的专业技术支撑，从业者的知识和技能水平一般都达到了较高的水平。

据统计，我国目前有126万个事业单位，共计3000多万名正式职工，其中教育、卫生和农技服务从业人员数量三项相加，占正式职工总数的3/4，其中教育系统人员占到一半左右；离退休人员900万人，事业单位职员超过4000万人，^[18]按照原国家人事部发布的《事业单位岗位设置管理试行办法》实施意见规定，事业单位三类岗位的结构比例由政府人事行政部门和事业单位主管部门确定，控制标准如下。（1）主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，应保证专业技术岗位占主体，一般不低于单位岗位总量的70%。（2）主要承担社会事务管理职责的事业单位，应保证管理岗位占主体，一般应占单位岗位总量的一半以上。（3）主要承担技能操作维护、服务保障等职责的事业单位，应保证工勤技能岗位占主体，一般应占单位岗位总量的一半以上。总体上看，事业单位的专业技能岗位在总量上占优势。一方面是由于科、教、文、卫等行业对知识和专业技术要求较高，另一方面则是由于事业单位所提供的制度保障吸引了大量高学历人才。

第四，财政支持和编制控制。事业单位的公益目的和国有资产成分特点决定了事业单位的运行在需要财政支持的同时，还应对事业单位的规模进行合理的调控。事业单位的财政支持是分类的，既包括全额拨款单位，也包括自收自支性质的单位。财政拨款支持事业单位的目的在于补贴其向社会生产和公众提供的公益服务，其创造的价值不能完全用货币表现，按照公益性的成分多少、自身发展状况等，来给予不同的财政补助。这种差额性的财政补助也正从侧面表明事业单位具有一定盈利能力，但并不被允许以营利为目的。其收入方式是多元化的，包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入等^[19]。

尽管事业单位的收入多元化，但事业单位的财政压力也在不断地增加。126万个事业单位，3000多万名正式职工，900万名离退休人员，这一数据足以让财政压力剧增。长期以来事业单位编制缺乏长远的规划和约束，再加上一直压缩的行政编制人员不断转向事业编制，事业编制数量扩张过度。同时，由于既有财政补助，又有盈利能力，不少事业单位的薪酬水平高于机关，相比企业来说，事业编制的待遇相对较低却稳定。这种薪酬格局也吸引了大量的人员。有报道称，2010年10月某市面向社会公开招聘457名具有事业编制的环卫工人，报考人数达到1.1万人，比例高达25∶1，最终录取的人员中本科学历占到81%。^[20]

事业单位数量和规模都相当庞大，但在以公共服务为标准的检验中发现存在财政资源利用率低、资源浪费严重等问题，亟须对事业单位进行分类改革以“纯化”其性质，提升其公益属性。事业单位新出台的相关规定对事业单位分类改革进行编制数量严控，分类工作期间原则上不再新设事业单位，不再新增事业编制。确因工作需要的，在现有机构编制总量内调剂解决。^[21]随着公众对公共服务需求量的不断增加，减少财政支持和精减编制并不能成为事业单位改革的主要手段，但财政、编制作为一种重要的保障性因素依然是事业单位的核心内容。