行政体制改革与法治政府建设四十年（1978-2018）
李洪雷[1]
【摘要】改革开放四十年来，我国行政体制改革与法治政府建设经过了四个发展阶段，行政管理体制和行政组织法制日趋完善，初步实现了行政管理的规范化、程序化与法治化，有效加强了对公民权利的保护和对行政活动的监督。但是，我国行政体制改革和法治政府建设也存在很多缺陷，与推进国家治理现代化和建设法治中国的要求相比还存在很大差距。在新时代，需要大力推进行政体制改革，加快建设法治政府。
【关键词】行政体制 法治政府 行政组织 行政行为 监督 救济
改革开放以来，我国持续进行行政体制改革，大力推进法治政府建设。经过四十年的努力，我国行政机关的职能配置不断走向规范合理，初步实现了行政管理的规范化、程序化与法治化，大力加强了对公民权利的保护和对行政组织及其活动的监督，为经济社会的发展提供了重要支撑和保障。在新时代，需要大力推进行政体制改革，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
一 行政体制改革与法治政府建设的主要阶段
（一）恢复发展期（1978-1989）
1978年12月召开了中共十一届三中全会。会议提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这为行政体制的改革和行政法制的发展指明了方向。1980年8月邓小平在中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，成为20世纪80年代进行政治体制改革的指导性文件。1982年12月4日八二宪法的颁布，为行政体制改革和行政法制建设提供了宪法保障。
1982年国务院进行了改革开放以后的第一轮机构改革，这次改革最主要的成绩是精简了各级领导班子。1987年10月十三大对政治体制改革进行了系统部署。1988年启动了第二轮机构改革。这次改革首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。
在行政法制建设方面，这一时期的主导观念是“行政管理法制化”，强调按照稳定性的法律规则来对公共事务进行管理，重点放在依法治事、依法管理老百姓上。对于保障公民权利、规范政府权力，尽管已经有所认识和落实，但还没有成为主导。
（二）加速发展期（1989-1997）
1989年4月《行政诉讼法》颁布，这部法律对保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法行使行政职权，具有极为重要的意义，标志着我国行政体制改革和行政法制建设进入了一个新的阶段。另外，在这一时期，社会主义市场经济体制被确立为经济改革方向，这为行政体制改革和行政法制建设提出了新的更高要求。
1992年10月，党的十四大明确提出经济体制改革的目标，即要建立社会主义市场经济体制。十四大报告指出，要按照政企分开和精简、统一、效能的原则，对现行行政管理体制和党政机构进行改革。1993年3月八届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案》，启动了第三轮机构改革。在这次会议上通过的政府工作报告中，首次正式提出了依法行政的原则。
这一时期，除了《行政诉讼法》以外，还颁布了《国家赔偿法》、《行政复议条例》、《行政监察条例》和《行政监察法》、《审计法》、《行政处罚法》、《国家公务员暂行条例》等重要的行政法律、法规。这些法律、法规一方面强化了对公民权利的救济和对行政权的监督，另一方面强化了对行政权行使过程和程序的规范与控制。这一时期的行政法制建设，在强调行政管理法制化的同时，更加关注对公民权利的保障和对行政权行使的规范制约。
（三）全面发展期（1997-2012）
1997年中共十五大报告提出要按照社会主义市场经济的要求推进机构改革。1998年3月九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，启动了第四轮机构改革。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。这次机构改革取得了很大的成绩。
2002年中共十六大报告提出了深化行政管理体制改革的任务。2003年3月10日，十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，启动了第五轮机构改革。这次改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革适应了我国加入WTO的形势变化，抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变了政府职能。
2007年中共十七大报告要求加快行政管理体制改革、建设服务型政府。2008年2月，中共第十七届中央委员会提出了《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》。意见明确，深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。2008年3月，十一届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，启动了第六轮机构改革。这次改革突出了三项重点内容：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。
1997年中共十五大报告中提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，这是我国法治建设中的一项标志性事件，具有划时代的重要意义。1999年九届全国人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入了宪法，使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障。依法行政是依法治国的关键环节，为贯彻依法治国方略，1999年国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》，这是我国历史上第一份关于推进依法行政的中央政府文件。2004年3月，国务院在《政府工作报告》中第一次明确提出了建设“法治政府”的目标，随后国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》作为指导各级政府依法行政、建设法治政府的纲领性文件。2008年颁布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，就加强市县政府依法行政提出了具体要求和举措。2010年颁布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，强调以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政。
这一时期，行政领域立法工作步伐加快，质量不断提高，同时行政执法体系逐步健全，执法力度加大，各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识增强，依法行政能力有了很大提升。
（四）深化发展期（2012-2018）
2012年中共十八大报告强调，要深化行政体制改革。要求按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。2013年3月14日第十二届全国人大第一次会议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，启动了第七次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。
2017年十九大报告提出，要深化机构和行政体制改革。2018年2月党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，对深化党和国家机构改革作出了统一部署和顶层设计。2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案。这是改革开放以来力度最大的一次机构改革。这次改革适应新时代我国社会主要矛盾变化，按照优化协同高效的原则，优化了国务院机构设置和职能配置，理顺了职责关系。
2012年中共十八大以来，党中央进一步强调依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理现代化的必然要求，事关党和国家长治久安。与此相应，我国依法行政和法治政府建设也进入了一个全新的阶段。十八大报告明确提出法治是治国理政的基本方式，强调加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政，并给出了具体的时间表，也即“到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。2013年中共十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把全面深化改革与法治建设紧密结合，提出建设法治中国，必须坚持依法治国、执法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，努力推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年中共十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出了总体部署和系统谋划，阐明了全面推进依法治国的指导思想、基本原则、总目标、总抓手和基本任务以及法治工作的基本格局。这是中国共产党历史上第一次就法治建设专门作出决议，具有重要的里程碑意义。十八届四中全会《决定》用了较大的篇幅对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”进行论述。为实现十八大提出的2020年法治政府基本建成的战略目标，并落实《决定》对依法行政、法治政府建设提出的具体要求，2015年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，这是第一次以中共中央、国务院文件的形式，对法治政府建设作出重大部署。其中明确了法治政府建设的总体目标，也即到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，确立了法治政府建设的衡量标准，即政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高，并部署了相关的主要任务和具体措施。十九大报告提出，到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。
这一阶段的行政领域立法工作覆盖面更广，为促进经济、社会、文化和生态文明等各领域建设，提供了重要法制保障；“放管服”改革持续推进，清单管理全面实行，政府法律顾问制度普遍建立，行政决策科学化、民主化、法治化水平进一步提高，“双随机、一公开”全面推行，事中事后监管不断加强，行政执法体制改革深入推进，严格规范公正文明执法水平明显提升，法治政府建设考核评价制度正在建立，督促检查力度显著加强。推进依法行政进入“快车道”，法治政府建设展现出前所未有的“加速度”。[2]在这一阶段，我国法治政府建设的一大特点，在于党中央、国务院加强了对依法行政、法治政府建设的顶层设计，对依法行政和法治政府建设的总体目标、基本要求、衡量标准、推进机制等进行了统筹规划，将依法行政、法治政府建设纳入国家治理体系和治理能力现代化的大局中进行考量和推进；更加强调重大改革要于法有据，必须在法治的轨道上进行改革；更加强调放管服相结合，充分激发市场和社会活力。
二 我国行政体制改革与法治政府建设的经验
经过四十年来的努力，我国的行政体制不断优化，法治政府建设取得了长足进展，表现在：依法行政制度体系更加完备，行政决策的科学化、民主化和法治化程度日益提高，行政执法体制向着权责统一、权威高效的方向持续迈进，对行政权运行的监督制约机制更加有效，各级行政机关及其工作人员的依法行政水平和观念有了很大提高。这些重大成就的取得，可以归纳为如下几个方面的经验。
其一，坚持中国共产党的领导。中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，最大的优势也是党的领导。党在整个国家治理中处于总揽全局、协调各方的领导核心地位。中国共产党决定了我国行政体制改革和法治政府建设的总体方向与重大举措。党的领导是行政体制改革和法治政府建设顺利进行最重要的政治保障。
其二，坚持服务于国家的改革开放事业大局。政府职能的转变，行政权力的规范运行，对公民、组织合法权益的保障，这些是行政体制改革和法治政府建设的核心要义，其实也是我国经济体制改革和政治体制改革的重要内容，是随着改革开放和社会主义现代化建设的发展而持续推进和不断深化的。
其三，坚持以人民为中心。为人民服务是我国各级政府的根本宗旨。我国行政体制的改革和法治政府的建设，之所以能取得成绩、持续推进，极为关键的原因在于自始至终将保护人民、造福人民、保障人民根本权益作为根本目标，从而能取得人民群众的拥护、各方面力量的支持。
其四，坚持从中国实际出发。四十年来，我们一方面以开放的心胸“学习外来”、借鉴域外行政管理和行政法治建设有益经验，同时又坚持不照搬外国管理和法治的理念与模式，坚持从我国的基本国情出发，坚持与经济、社会、文化和生态文明等领域改革的不断推进相适应，坚持不断总结我们自己的经验教训，使得我国的行政体制改革和法治政府建设能够真正符合自己的实际、回应自己的问题、达到自己的目标。
其五，坚持多元力量推动。中国行政体制改革和法治政府建设的一大特点是中央政府的自我革命、自我规制、自我推动。中央政府通过一系列决策部署，以及行政系统内部的考核、评价和监督机制，对行政体制改革和依法行政发挥着关键的推动作用。另外，为克服政府自我规制的局限性，我们也注重健全党内监督、人大监督、政务公开、行政诉讼、民主监督等制度，完善社会监督和舆论监督机制，强化对行政权运行的外部监督制约机制。特别是行政诉讼制度，对我国的依法行政发挥了重要的倒逼作用。
其六，坚持将中央的顶层设计和地方的改革创新相结合。四十年来，我们一方面不断加强对行政体制和法治政府建设的顶层设计，促进国家的法制统一、政令统一、市场统一；另一方面注重发挥地方的积极性和主动性，鼓励地方进行制度创新和实践创新，将中央的决策部署与本地区的实际创造性地结合，同时为中央层面的制度发展提供有益经验和借鉴。
三 我国行政体制改革与法治政府建设的发展展望
尽管我国行政体制改革和法治政府建设的成绩辉煌、成就巨大，但我们也应清醒地认识到，我国的行政体制和法治政府建设还存在不少问题。其一，行政组织法律制度尚不完善，行政职能、机构、权限等未能实现法定化；中央与地方关系尚不协调，各级政府事权划分不合理、事权和财权不匹配，政府与企业、市场、社会的基本关系尚未理顺，履行政府职能不够全面，职能越位、错位、缺位的情况同时存在；党政关系尚待理顺。其二，行政立法质量不高，在民主性与科学性上有欠缺，解决焦点和关键问题的能力不足，一些立法存在部门保护和地方保护倾向；行政决策机制和程序尚不健全，违法决策、专断决策、不当决策等仍较为常见，对违法决策缺乏问责和制约。其三，行政执法体制不够协调统一，执法程序不够规范，程序空转现象较为突出，执法的权威性和公正性不足。其四，对行政权运行的制约和监督机制尚不健全，监督机制未能完全发挥实效，尤其是对行政行为司法审查的权威性、独立性、公正性尚有很大不足。其五，一些行政机关工作人员的法治观念还比较淡薄，存在人治思想和长官意识，认为依法行政条条框框多、束缚手脚，依法行政的思维、能力和水平有待提高。
在新时代，为实现全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，在行政体制改革和法治政府建设上要着力做好如下几个方面的工作。
其一，加快政府职能转变。要结合新时代社会主要矛盾的变化，从统筹推进“五位一体”总体布局出发，切实转变政府职能。完善行政组织法律制度，推进机构、职能、权限和责任法定化。进一步推行权力清单和责任清单。要将简政放权置于政府全面正确履行职责的大背景中，坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，既要解决“越权、越位”的问题，又要解决“缺位、不到位”的问题，坚持有效监管，优化公共服务。建立权责统一、权威高效的行政执法体制，纵向上，应考虑调整行政区划、减少行政层级、明细各级政府职能，合理配置执法力量，推进执法重心向市县两级政府下移，加强重点领域的基层执法力量，注意处理好垂直管理和地方政府负总责之间的关系。横向上，整合执法主体，精简执法机构，推进综合执法，实现行政执法和刑事司法的有效衔接。理顺城市管理执法体制。
其二，优化行政立法和决策。行政立法要坚持解放和发展生产力、维护社会公平正义、规范行政权力运行的价值取向，防止立法中的部门保护主义和地方保护主义。坚持开门立法，保障公众对行政立法的有效参与，建立和完善政府立法分析、评价、评估机制，提高立法质量和实施效果。加强对行政规范性文件的审查和监督。抓紧出台《重大行政决策程序暂行条例》，健全科学民主决策机制，完善重大事项公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策后评估和责任追究等制度。
其三，坚持严格规范公正文明执法。行政执法是法律实施的关键环节，是建设法治政府的重中之重。要加强对执法活动的监督，排除对执法活动的非法干预，防止和克服地方保护主义和部门保护主义，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。创新执法方法和技术，提高执法效能，全面推行“双随机、一公开”和“互联网+监管”，加快推进部门政府信息联通共用，打破“信息孤岛”。全面推广行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”。综合运用“威慑式”和“合作式”执法模式，实现政府、企业和社会的良性互动。合理配置执法资源，大力加强关系群众切身利益的重点领域执法力度，统筹用好“集中式”与“常态化”执法机制。
其四，强化对行政权的监督和对公民权利的救济。贯彻《监督法》，把事关改革发展稳定大局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题，作为监督工作的重点，坚决纠正人大监督工作中的“粗、宽、松、软”等问题，使人大监督更有力度、更有权威。贯彻《监察法》和《审计法》，深化监察审计体制机制改革，加强国家监察和审计监督。完善纠错问责机制，规范问责程序，推进问责法治化。高度重视舆论和网络监督，支持新闻媒体对违法不当行政行为进行曝光。完善《行政复议法》，改革行政复议机制，充分发挥行政复议在解决行政争议中的作用。完善行政审判体制机制，切实保证行政审判的独立性、公正性和权威性。完善国家赔偿补偿制度，增强救济实效。
其五，改进法治政府建设的领导和推进机制。切实加强各级党委对法治政府建设的领导，把法治政府建设真正摆在全局工作的突出位置，压实党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人的责任，抓住领导干部这个“关键少数”。[3]用好督查考核这一法治政府建设的有力指挥棒和重要抓手，将主观指标和客观指标、内部评审和外部评审有机结合，完善法治政府考核指标体系，健全法治政府考核机制。
学术界也亟待提高理论研究水准，更加有效地回应行政体制改革和法治政府建设中的重大理论问题。例如，党的领导权与政府的行政权之间存在何种差异和联系，在实行党政一体的部门中，如何贯彻法治的要求；如何在统筹考虑政治、经济、行政、社会、文化、历史、地理、民族等多因素的基础上，优化我国的行政区划设置；在行政执法中，如何体现行政执法与司法相比的独特性质；在从人治向法治过渡或转型过程中的转型期法治有何特点；[4]“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”，[5]在强化合宪性审查机制的背景下，作为动态宪法的行政法如何为宪法的实施作出自己的贡献；[6]如何处理违法行为大量存在和执法资源有限性之间的矛盾；以及在立法落后于改革需要的情况下行政机关应当如何执法，等等。
Forty Years of Reform of the Administrative System and Construction of a Law-based Government （1978-2018）
Li Honglei
【Abstract】In the forty years since the reform and opening-up to the outside world，the reform of the administrative system and the construction of a law-based government in China have undergone four stages of development at which the government has gradually perfected the administrative management system and the administrative organic law system，standardized，routinized，and brought under the rule of law the administrative management system，and effectively strengthened the protection of civil rights and the supervision over administrative activities. Nevertheless，there are still many problems in the reform of the administrative system and the construction of law-based government，which are still far from meeting the demands of the modernization of the state governance and construction of the rule of law in China. In a new era，China needs to vigorously advance the reform of the administrative system and speed up the construction of a law-based government.
【Key words】administrative system；law-based government；administrative organization；administrative activities；supervision；relief
[1] 中国社会科学院法学研究所研究员、宪法行政法研究室主任，博士生导师，法学博士，主要从事行政法学和立法研究。
[2] 袁曙宏：《党的十八大以来全面依法治国的重大成就和基本经验》，《求是》2017年第11期。
[3] 马怀德主编《行政法前沿问题研究》，中国政法大学出版社，2018，第26页以下。
[4] 张树义：《变革与重构——改革背景下的中国行政法理念》，中国政法大学出版社，2002，第3页。
[5] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日，第2版。
[6] 李洪雷：《我国法治政府建设面临的课题与挑战》，《法学研究》2013年第2期。