第三节　行政法的渊源

所谓行政法的渊源是指行政法律规范的外部表现形式和根本来源。不同国家行政法的渊源不尽相同。例如,法国行政法绝大多数来自最高行政法院的判例,我国行政法却来源于各类国家机关所创制的具有法律效力的规范。因此,只有了解掌握行政法律规范的来源与形式,才能正确了解行政法的本质属性和适用范围。我国行政法的渊源有以下几种形式：

一、宪法

宪法是国家的根本大法,具有最高法律效力,是各项立法的依据。宪法所包含的行政法律规范通常是原则性很强,涉及行政权力的取得、行使及对其监督等根本性问题。具有行政法意义的宪法规范通常是：

(一)国家行政权力的来源和行使权力的基本原则

如我国行政机关由人民代表大会产生并向其负责的人民代表大会制度,行政机关实行民主集中制原则等。

(二)行政机关在国家机构中的法律地位和行政体制

例如宪法关于地方各级人民政府既是地方各级国家权力机关的执行机关,又是地方各级国家行政机关的规定,就是行政体制的规定。

(三)行政组织及权限

宪法规定了国务院和地方各级人民政府的设立程序、职责权限等制度。

(四)公民权利与行政权力的关系及处理原则

我国宪法规定了公民的基本权利和义务,特别是遭受行政机关及其工作人员侵害时享有的检举、控告、申诉、获取国家赔偿等权利,这些原则规定均是行政法的重要渊源。

二、法律

法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律和法律。法律中涉及行政权力的取得、行使及对其加以监督补救的规范均为行政法律规范。这些法律不仅规定了行政权力的范围界限、行使程序,而且规定了对行政权力的监督、对受害人的补救等内容。它们都是行政法最重要的渊源。法律作为行政法渊源,具有较高的效力等级,是其他渊源的基本依据,其他形式的法律规范一般都具有执行性和从属性,是法律的具体化,不得与法律相抵触。法律中关于行政法的内容大致可以分为：

(一)关于行政权力的设定及权限范围方面的法律

例如,《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《药品管理法》、《环境保护法》以及难以计数的各个部门法均规定了行政机关的设立、行使的权力以及权限等内容。

(二)关于行政权力行使及运用方面的法律

例如,《行政处罚法》、《税收征收管理法》、《治安管理处罚法》、《立法法》等法律重点强调行政权力行使的规则,规定了行政主体行使权力的程序、方式及其他规则,是规范行政权力行使及运用的重要依据。

(三)关于对行政权力的行使予以监督及对受侵害人予以补救的法律

例如,《行政监察法》、《审计法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等,都是针对行政机关及公务员违法不当行使职权予以监督并对因此遭受侵害的人给予救济的法律。

三、行政法规

行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作,根据宪法和法律,并且按照行政法规规定的程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。

由于法律关于行政权力的规定常常比较原则、抽象,因而还需要由行政机关进一步具体化。行政法规就是具体化的一种主要形式。行政法规的效力仅次于法律,高于地方性法规和规章。行政法规作为行政法的渊源,必须满足两个前提条件：

(一)行政法规从属于宪法和法律,不得与宪法、法律相抵触

行政法规是国务院根据宪法和组织法授权,在其职权范围内制定的具有普遍约束力的规范性文件,是各类行政机关必须遵守和执行的权力依据。但是,由于从法律效力上看,行政法规的效力低于宪法和法律,因此,作为行政法渊源的有效行政法律规范,行政法规必须与宪法和法律相一致,不得出现抵触情形,否则,该行政法规无效。

(二)行政法规必须是按照法定程序和方式制定公布的

国务院是制定行政法规的唯一部门,其他任何机关均无权制定行政法规。国务院制定行政法规也须按照行政法规制定的程序进行。非经国务院按照法定程序制定的规范性文件,不宜视为行政法规,不具有行政法规的效力。

四、地方性法规

地方性法规是指省、自治区、直辖市,以及设区的市的地方人民代表大会及常委会根据本地实际需要,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。其中,设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

地方性法规中相当一部分涉及地方国家行政机关权力的取得、权力的行使以及对权力的监督等问题,涉及公民、法人或者其他组织在行政权力行使过程中的权利和义务,因而是行政法的重要渊源。随着地方行政事务的不断增多,地方性法规也迅速发展,成为地方行政机关行使行政权力的主要依据。

五、民族自治条例和单行条例

民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限,结合当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。自治区的自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或自治区人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。

六、行政规章

行政规章分为部门行政规章和地方规章。部门行政规章是指国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门权限内,按照规定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。根据2015年修订后的《立法法》第80条第2款的规定,没有法律或国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。地方行政规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市、设区的市、自治州的人民政府根据法律和行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。需要注意的是2015年修订后的《立法法》中规定设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

行政规章是行政管理活动的重要根据,其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均是其他形式的行政法律规范所无法相比的。

七、国际条约

我国参加或批准的国际条约,如果其内容涉及我国行政权力的行使和公民、法人的权利义务,这些条约同样是我国行政法的渊源。例如,1980年9月29日《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会关于批准联合国〈消除对妇女一切形式的歧视公约〉的决定》与其他行政法律规范一样,对行政机关和公民、法人有同样的行政法效力。

八、法律解释

有权机关对法律、法规、规章所作的解释,如涉及行政权力和公民、法人的权利义务,通常也视为行政法的渊源。1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》规定,法律解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。法律解释权仅限于法定的有权机关,学理解释和非有权机关进行的解释不是行政法渊源。

九、其他行政法渊源

除上述八类行政法的渊源外,通常把行政机关与党派、群众团体等联合发布的行政法规、规章等文件,也视为行政法的渊源。