第二节 国家海绵城市重要发展阶段

中国海绵城市建设经历了四个重要发展阶段，分别是启动筹备阶段、试点申报阶段、建设实施阶段、考核验收阶段，四个阶段并不是完全孤立的，而是一个相互交融、彼此校核、稳步发展的过程。

一、启动筹备阶段

在2013年12月12日中央城镇化会议上，习近平同志首次提出海绵城市的理念，明确指出要在提升城市排水系统时优先考虑把有限的雨水留下，优先考虑更多地利用自然排水力量，要大力推进建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。

2014年，住建部对《室外排水设计规范》进行了修编，整体着眼于传统灰色基础设施的修订完善，特别提出雨水综合管理应按照低影响开发理念，采用源头削减、过程控制、末端处理的方法进行，对城市雨水利用提出了较为详细的规定，并总结了雨水调蓄池容积的计算方法，提出雨水渗透设施、雨水综合利用和内涝防治设施的相关设计原则和要求。

2014年10月，住建部出台《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》（简称《指南》），作为国家层面的第一部海绵城市技术指南，提出了海绵城市建设——低影响开发雨水系统构建的基本原则，规划控制目标分解、落实及其构建技术框架，明确了城市规划、工程设计、建设、维护及管理过程中低影响开发雨水系统构建的内容、要求和方法，并提供了我国部分实践案例，在前期的启动筹备阶段起到了重要的理论指导作用。

（1）在《指南》中，明确了海绵城市建设的适用范围，一是指导海绵城市建设各层级规划编制过程中低影响开发内容的落实；二是指导新建、改建、扩建项目配套建设低影响开发设施的设计、实施与维护管理；三是指导城市规划、排水、道路交通、园林等有关部门指导和监督海绵城市建设有关工作。

（2）《指南》提出了海绵城市建设的基本原则是规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设。

（3）《指南》提出在海绵城市建设中应通过统筹低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统及超标雨水径流排放系统的方式，建立灰绿结合系统城市水系统管理体系，共同增强城市的弹性，提升城市突发情况的应对能力。

（4）《指南》指出海绵城市重要的建设路径是以低影响开发建设模式为核心，优先利用自然排水系统，建设生态排水设施，充分发挥城市绿地、道路、水系等对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，使城市开发建设后的水文特征接近开发前。

（5）《指南》还特别强调对于低影响开发设施的设计、运行和维护管理。

二、试点申报阶段

试点申报阶段缘起于由财政部、住建部和水利部三部委联合发布的中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知，该阶段有2个重要节点，分别是2014年12月的第一批海绵城市建设试点申报和2016年2月的第二批海绵城市建设试点申报。

在2014年12月，财政部、住建部和水利部发布《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，分三年发放。具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。2015年1月住建部发布《关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知》，通过“省级推荐—资格审核—竞争性评审”三个阶段，评选出第一批海绵城市建设试点。重点评审各地海绵城市建设实施方案在总体思路是否清晰、地方政府重视程度、目标合理性、项目可行性、投融资模式创新性、配套措施完整性六方面内容。2015年4月，第一批海绵城市建设试点城市名单正式公布。根据竞争性评审得分，排名在前16位的城市分别是：迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区。

截止2015年8月底，仅半年时间，31个省（自治区、直辖市）和234个曾受到内涝县级以上的城市中，分别有51.6%（16个）的省（自治区、直辖市）和32%（75个）的县级以上城市将海绵城市工作列入政府报告或部门年度工作重点，部分城市启动中心城区，以致全市域的海绵城市总体规划，武汉、池州等城市发布了市级海绵城市规划设计导则，掀起了海绵城市建设谋划的第一轮热潮。

2016年2月，财政部联合住建部、水利部下发关于开展2016年中央财政支持海绵城市建设试点第二批城市工作的通知，评审内容相比第一次申报更加明确。同时在竞争性评审阶段，对工作目标、技术措施、建设运营模式、PPP方案、配套措施都提出了明确的要求，特别是在PPP方案项中，要明确PPP实施基础，包括是否吸引建设方参与合作等；提出合理的政府和社会资本合作（PPP）方案，明确资源整合和打包方案，符合财政部PPP工作有关制度规范等，对第二批试点城市的申报提出了较高的基础要求。

4月22日，由财政部、住建部、水利部共同组成的评审专家组，在中国城市规划设计研究院召开2016年海绵城市试点竞争性评审会议，共有17个城市参加了此次竞争性评审，最终14个城市入选第二批试点。

三、建设实施阶段

此阶段分为两个主要节点，与试点申报阶段相呼应，在两批试点城市申报之后，以第一、二批海绵城市试点城市为主体，其他非试点城市协同推进，共同掀起国内海绵城市的建设大潮（表1-2、表1-3）。

与此同时，中央进一步加大顶层推动力度，2015年9月29日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署进一步工作，加快雨水蓄排顺畅合理利用的海绵城市建设，提高城镇化质量；2015年10月10日住建部在武汉召开“全国海绵城市建设试点工作座谈会”，推进16个示范城市任务进展，提出建立季度联系会制度、加快标准修订工作、强化考核工作、推荐优秀的产品和团队的具体要求。住建部先后召开多次会议探讨试点城市的建设模式，总结提出以下指导意见：一是海绵城市建设要与棚户区改造、危房改造和老旧小区更新相结合，加强排水、调蓄等设施建设，努力消除因给排水设施不足而“一雨就涝、污水横流”的顽疾，加快解决城市内涝、雨水收集利用和黑臭水体治理等问题。二是在城市新区、各类园区、成片开发区全面推进海绵城市建设，在基础设施规划、施工、竣工等环节都要突出相关要求。增强建筑小区、公园绿地、道路绿化带等的雨水消纳功能，在非机动车道、人行道等扩大使用透水铺装，并和地下管廊建设结合起来。三是总结推广试点经验，采取PPP、政府采购、财政补贴等方式，创新商业模式，吸引社会资本参与项目建设运营。将符合条件的项目纳入专项建设基金支持范围，鼓励金融机构创新信贷业务，多渠道支持海绵城市建设，使雨水变弃为用，促进人与自然合谐发展。

2015年10月16日国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号），要求各地通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。强调抓好组织落实，对各部委提出了具体要求：住房和城乡建设部要会同有关部门督促指导各地做好海绵城市建设工作，继续抓好海绵城市建设试点，尽快形成一批可推广、可复制的示范项目，经验成熟后及时总结宣传、有效推展；发展改革委要加大专项建设基金对海绵城市建设的支持力度；财政部要积极推进PPP模式，并对海绵城市建设给予必要资金支持；水利部要加强对海绵城市建设中水利工作的指导和监督。各有关部门要按照职责分工，各司其职，密切配合，共同做好海绵城市建设相关工作。

住建部也进一步加大海绵城市建设指导工作。在2016年3月，住建部印发《海绵城市专项规划编制暂行规定》，作为国内正式的海绵城市类编制技术规范，明确了海绵城市的规划范围、编制任务、建设目标和具体指标、总体思路、分区指引、管控要求、规划措施和专项规划衔接建议、规划成果表达等，为各地编制海绵城市专项规划提供了依据。同时，暂行规定也要求各地结合实际抓紧编制海绵城市专项规划，于2016年10月底前完成设计城市海绵城市专项规划草案，按程序报批。

在2016年4月住建部办公厅发布关于做好海绵城市建设项目信息报送工作的通知，每月5日前上报该市海绵城市项目工作进展，直至项目实施完毕。每月15日前，核查各地申报信息，对于信息不完整或填报不准确的予以及时督促纠正。至此，海绵城市作为基本建设要求在全国普遍展开。

四、考核验收阶段

早在2015年8月，为科学、全面评价海绵城市建设成效，依据《海绵城市建设技术指南》，住建部办公厅下发了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》，作为第一个国家层面印发的海绵城市建设绩效评价与考核办法，从水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度6个方面对海绵城市建设的成果进行考核，指标较为全面，分为13个约束性指标和5个鼓励性指标，其中定量指标11个，定性指标7个，并进一步提出了每个指标具体的考核要求、考核方法及对应的指标性质，具有很强的指导意义。但在具体的操作层面，一些指标需要较多的基础数据准备，需要完善的准备方能达到考核效果，同时作为针对全国海绵城市建设绩效的评价与考核办法，缺少总体层面的分级考虑，作为非试点城市难以达到考核要求。因此，全国各省、市也都在《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》的基础上，编制了本省、市的考核办法，以更好地指导本地海绵城市建设。

2016年5月，住建部办公厅联合水利部办公厅、财政部办公厅下发关于开展海绵城市建设试点年度绩效评价工作的通知，出台了“2015年度海绵城市建设试点绩效评分细则”，对海绵城市建设试点工作年度落实情况进行评价。本阶段考核对象为海绵城市试点城市，主要针对海绵城市专项规划、海绵城市建设试点做法及成效、财政资金使用和管理、创新模式四个方面进行考核，从具体的评分细则来看，简化了很多考核指标，进一步强化了海绵城市建设专项规划的地位，重在关注试点做法和成效，避免出现为海绵而海绵、过度工程化、过度依赖末端治理措施的现象，成效方面也按照各市三年实施计划的完成度、完成面积来进行考核。同时值得关注的是，本次考核细则里更加重视创新模式，是否建立起有效的成本补偿保障机制、是否采用了PPP模式并建立了清晰明确的绩效付费机制、是否建立了有利于城市规划、建设、管理统筹的工作机制。作为第二个国家层面的考核细则，虽然对象主要针对海绵城市试点城市，但也侧面反应了住建部希望进一步通过总结试点过程中的经验，分析存在的问题并提出改进措施，督导各地加快试点推进工作。