第五章　公共伦理与公共责任

5.1　复习笔记

一、公共伦理

1．公共伦理的含义

公共伦理是指用以规范公共管理主体行为、以保证公益事业的公正性、合理有效地实现公益事业目标的准则体系。

2．公共伦理的基本内容

（1）公共伦理观。它是特定的公共价值观，具体体现为权力观、地位观、利益观。

（2）公共伦理的基本原则。它是公共伦理体系中最高层次的道德准则。公共伦理的基本原则主要包括：民主原则、人道原则、公正原则、注重效率原则和功利原则。

（3）公共伦理的规范和范畴。公共伦理规范是公共行为主体所必须遵守的行为规范。公共伦理范畴是指概括和反映公共伦理的主要本质，体现社会对公共伦理要求并成为公共伦理活动主体的普遍信念而对公共行为发挥重要影响的基本概念。

（4）公共行为的伦理选择。它是公共伦理道德活动中的一个重要理论和实践问题，是公共伦理行为选择必须要解决的问题。

（5）公共伦理的道德修养及养成机制。它是公共事务主体道德活动的重要形式，是社会公共事务主体进行自我教育的特殊课堂，直接关系到个人的品质形成和社会道德风尚的好坏。

（6）公共伦理的制度建设。它涉及政治法律制度等因素，公共伦理制度建设又是我国社会可持续发展的迫切要求。

3．公共伦理的基本特征

（1）非强制性

公共伦理由于其作用于人的内心，直接影响人的内心精神世界。它是通过社会舆论、传统习惯、内心信念等力量来实施社会管理职能。

（2）广泛渗透性

公共伦理在本质上是一种社会意识，是实践精神把握世界的方式，是对人之为人的最基本的要求，它从现实利益关系的角度，特别是从现实生活中个人对待社会整体利益、群体利益的角度去调节人们的各种社会活动和社会关系。

（3）义务本位性

公共伦理一般是以义务为基准而制定的，因而它主要以义务性规范为核心，而不是以权利性规范为主体。

（4）灵活性

公共伦理不同于政治和法律等强制性手段，它可以在任何场合，通过任何组织和个人，以灵活多样的方式进行。

4．公共伦理建设的意义

（1）公共伦理建设是加强党的执政能力建设的重要方面

党中央所确定的加强党的执政能力建设的总体目标有着深厚的公共行政伦理内涵，党的目标的实现必须要“常修为政之德”。

（2）加强公共伦理建设是深化行政改革的内在要求

为了适应全面建设小康社会的需要，我国政府提出要进一步深化行政管理体制和机构改革的任务，重点是解决行政管理体制的一些突出矛盾和问题。实现行政改革的总体目标，就需要强化公务员的公仆意识、绩效意识和法治意识。

（3）建立服务型政府首先要树立正确的公共伦理观

树立正确的公共伦理观，就要强化公共服务意识。创建服务型政府，强化公共服务意识，首先要找准服务对象和尊重服务对象，这个服务对象就是人民群众，要尊重人民群众，就要把人民群众放在政府工作的突出重要位置，了解人民群众的各种需求。

（4）加强公共伦理建设是完善公务员制度，预防和惩治腐败的重要措施

我国公务员制度的重要内容就是要建立完善的公务员行为规范。公务员行为规范致力于解决公职人员私人利益和行使权利时与公共利益的冲突问题，它分为伦理规范和法律规范，并有伦理规范法制化的趋势。

二、公共责任

1．公共责任的概述

（1）公共责任的定义

①广义的公共责任是指公共组织在解决社会公共事务的过程中，对其实施公共管理行为的必然结果所负有的责任，实质是公共管理主体对社会公共利益所承担的义务和职责。

②狭义的公共责任是指公共组织在解决社会公共事务的过程中，因其实施公共管理行为引起的必然结果，表现为违反法律法规所规定的职责和义务时必须承担的责任。

（2）公共责任的特征和类型

①公共责任的特征

a．公共责任是普遍的义务；

b．公共责任是公共组织及其内部成员的职责；

c．公共责任是可以以外在力量为支持的约束方式。

②公共责任是一种责任关系体系，表现为责任主体和责任客体之间在内容、性质和层次方面的有机联系整体。按照公共责任的压力来源不同，分为主观责任和客观责任；按照内容不同，分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。

（3）公共责任的作用

①公共责任是确保整个社会有效约束公共权力、确保社会进入良性运行状态的可靠工具。

②公共责任是公共管理活动的基础。为了确保公共权力的运用合乎公意，就需要对公共权力进行限制，公共责任的引入就是确保公共权力不被滥用的一种方式。同时，公共责任的存在，使得公共管理活动有了合法性基础。

③公共责任的具体性，使公共管理人员与其管理职业完整地交融于一体，激发了公共管理人员的事业心和责任感。

④完整的公共责任体系，赋予了社会和谐治理的可能性。完整的公共责任体系，包括权力责任义务、法律责任义务和道德责任义务。其中，道德责任不仅仅包含着人的平等，而且更包含着人对人的尊重。因而，也就能够取得行政组织整体上自然和谐的效果。

2．公共责任体系的形成

（1）国家尚未产生之前人类责任意识的形成

在国家尚未产生之前，人类可能已经产生了责任意识，但是，并不存在公共责任。在近代以前的管理活动是完全附属于政治统治活动的。

（2）公共管理与公共责任体系的确立

严格意义上的公共责任体系的确立，是出现了管理型社会治理模式的结果。

3．公共责任体系的内容

（1）公共责任意识

①公共责任意识的价值。

②公共责任体系中的道德责任。

③公共责任意识的具体内容。

公共责任意识是指公共管理人员在公共管理中所应拥有的职业意识，公共伦理要求通过增强公共管理人员的公共责任意识去提高公共管理活动的道德水平。其具体内容包括：a．仁爱意识；b．公正意识；c．求实意识；d．宽容意识；e．节制意识。

（2）公共责任制度

①公共责任制度的基本类型

a．无限责任制。责任者对自己的行为承担全部责任，由其本身完全承担其行为所带来的收益或可能遭到的损失。由于公共管理的后果带有溢出效应，所以公共管理行为的后果不应该完全由公共人员承担。

b．无责任制。这种责任制的优点在于可以使公共管理者发挥更大的主观能动性，但在现代社会无责任制的应用是很有限的。

c．有限责任制。有限责任制是指责任者只对自己的行为承担部分的责任。有限责任制在各国的行政赔偿法所规定的对公共管理人员的行政追偿制度中，表现得相当明显。

②我国责任制度的内容

a．宪政责任制。宪政责任制是指依据我国宪法规定的、各级政府必须向本级人民代表大会及其常务委员会负责的制度。

b．政党责任制。政党责任制是指各级政府向执政党即中国共产党负责的制度。

c．有限目标管理责任制。通过目标的层层分解和落实，能够量化责任，有助于提高政府及非政府组织工作人员的责任心。

d．公仆责任制。公仆责任制是指政府及其公共管理人员必须对社会公众服务的责任。这一制度在当前最明显的表现就是行政首长负责制的实行。

③公共责任意识向公共责任制度的转化

公共管理人员的公共责任意识和责任制度的建设是相互作用、相互制约的两个方面。公共责任制度建设必须遵循以下基本原则：a．服务原则；b．公正原则；c．效率原则。

三、公共管理者的职业道德

1．公共管理者职业道德的含义与本质

（1）公共管理者职业道德的含义

公共管理者职业道德规范是指公共管理者在从事公共管理活动中应当遵循的职业道德和行为准则。

（2）公共管理者职业道德规范的本质

①公共管理者职业道德或称职业道德规范是主观与客观的统一

公共管理者职业道德规范作为对公共管理人员及其管理行为的道德要求，根植于公共管理过程中的伦理关系，是反映公共管理职业伦理关系及其客观要求的行为规范。

②公共管理者职业道德规范是他律与自律的统一

公共管理者职业道德规范的他律性来自于公共道德的社会历史本质，而公共道德规范的自律性则是公共管理人员主体性充分发挥的结果。他律与自律的统一，是公共道德规范内在本质的现实展现。

2．公共管理者职业道德规范的作用

（1）公共管理者职业道德规范的一般作用

①公共管理者职业道德规范对公共管理过程中特定道德秩序有维护作用；

②对以法律规范为主的其他社会规范作用有补充作用；

③对社会有教育和示范作用；

④对文化的传承和开创有促进作用。

此外，公共管理者职业道德规范能够促进经济基础的发展和进一步巩固，并影响社会生产力的发展。

（2）公共管理者职业道德规范对公共管理人员的作用

①对公共管理人员行为的导向作用

公共管理人员在公共管理者职业道德意识支配下，以社会或公众的利益为标准，在不同的价值准则或善恶冲突之间作出的自觉、自主、自控的抉择，是对自己行为动机、意图、目的和行为方式、过程、结果的选择。

②对公共管理人员行为的规范作用

公共管理者职业道德规范是对公共管理人员实施治理的正式制度安排，公共管理人员一旦进入公共管理的过程，就必须遵守这些道德规范，并且只有当公共管理人员的行为符合这些规范体系时，才能真正被社会所接受，进而实现管理效能的最大化。

③对公共管理人员行为的调整作用

在公共管理活动中，公共管理者职业道德对于符合该道德要求的情感、信念和管理行为予以激励和强化，对于不符合该道德要求的情感、欲望则予以纠正或弱化，特别是当出现认识错误、方式或方法失当时，公共管理者职业道德能够纠正行为者某种自私观念和偏颇情感，改变自己的行为方向和方式，以避免产生违背管理责任要求的后果。

3．公共管理者职业道德规范的主要内容

（1）作为一个执行政治任务的特殊职业群体，公共管理者必须有政治方面的职业道德要求，具体内容包括：

①忠于祖国，忠于人民；

②清正廉洁，艰苦朴素；

③顾全大局，团结协作；

④忠诚老实，实事求是。

（2）作为一个公共服务的特殊职业群体，公共管理者必须有工作方面的职业道德要求，具体内容包括：

①遵纪守法，依法管理；

②忠于职守，勤奋工作；

③刻苦学习，精通业务；

④谦虚谨慎，文明礼貌。