第六章　公共部门战略管理

6.1　复习笔记

一、公共部门战略的含义与功能

1．公共部门战略的含义

（1）战略与公共部门战略的含义

①战略的含义

战略是一种计划，一种有意识、有预谋的行动程序，一种处理某种局势的方针；战略是一种计策，是在特定环境下威胁和战胜竞争对手的一种具体的“手段”；战略是一种模式，是反映组织一系列行动的模式；战略是一种定位，是一个组织在自身环境中所处的位置；战略是一种观念，它体现组织中人们对客观世界固有的认识方式。

②公共部门战略的含义

公共部门战略是指公共部门在对自己所处的环境进行考察和审视的基础上，对组织的目的、长远发展目标、政策策略、实施步骤进行的谋划和安排，是对组织在社会中的位置进行的定位。

（2）战略的构成要素与公共部门战略的核心内容

①战略的构成要素包括：

a．战略思想，是指导战略制定和实施的基本思想，是整个战略的灵魂，对战略目标、战略重点、战略对策起统帅作用。

b．战略目标，是战略决策的核心问题，也是战略管理的核心问题。公共组织围绕战略目标提出战略对策和战略重点，并予以实现。

c．战略重点，是对战略目标实现有决定意义和重大影响的关键部位、环节和部门。

d．战略阶段，是指战略实施过程划分的若干个阶段。一个长期战略规划，必须分步实施，逐步推进和实现战略目标。

e．战略对策，是为实现战略思想和战略目标而采取的重要措施或手段。

②公共部门战略的核心内容包括：

公共部门战略的核心内容是确定该部门存在的目的、基本使命以及主要目标等根本性问题。公共部门管理应以战略为导向，通过战略管理来引导公共部门的活动朝着既定的战略方向发展。公共部门战略导向的主要内涵：

a．根据组织战略确定环境动态分析的重点，保持管理环境、管理目标、管理能力的长期协调；

b．根据组织战略决定服务项目和市场选择，以确定公共部门未来的服务领域或生存空间；

c．根据组织战略决定重大资源的配置，将资源分配给那些能够建立或充分发挥竞争优势的关键领域，并注重其他领域的协同配合，适时地采取战略行动；

d．根据组织战略决定组织结构调整，使组织模式与战略模式保持一致，使战略目标的实现有可靠的组织保证；

e．根据组织战略决定组织的中短期的经营方针，将组织的战略使命与每一个工作小组、每一个职工工作目标联系起来。

（3）公共部门战略管理的特点

①公共部门战略管理是前瞻性的面向未来的管理

公共部门战略是在对组织环境发展变化趋势预测和把握的基础上，为公共组织未来的发展设立愿景、规划蓝图，寻找解决问题的新方式，以实现新的长远的发展。

②公共部门战略管理是着重于较长远的、总体的谋略

公共部门战略是以公共组织的全局为对象，面向未来，根据公共组织总体发展的需要而制定的，具有全局性和长远性。

③公共部门战略管理是组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程

公共部门战略管理的一个基本宗旨，是利用外部机会和化解、回避外部威胁。它关注的是组织外部环境变化对组织发展的影响，在识别外部环境给组织带来的机会和威胁的基础上，把握机遇，迎接挑战，作出反应，以促进组织成长与发展。

④公共部门战略管理是直觉和理性分析的结合

公共部门战略决策和战略管理依靠科学方法和理性分析，但也离不开经验和直觉判断，因此它是直觉和理性分析的结合。

⑤公共部门战略管理是持续性与循环性的过程

公共组织的外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便及时地作出调整。战略管理的目标便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。

2．公共部门战略管理的功能

（1）公共部门管理的战略导向关系到公共组织的兴衰存亡；

（2）公共部门战略管理有助于应对现代社会公共管理更加复杂和不确定的环境；

（3）公共部门战略管理有助于应对公共部门角色的变化；

（4）公共部门战略管理有助于应对国际化和国际竞争力的挑战；

（5）公共部门战略管理有助于应对公共利益的挑战。

二、公共部门战略的制定

1．战略规划及其在公共部门的应用

（1）战略规划及其内容

战略规划是指组织高层管理者在分析和解读组织环境的基础上，产生组织战略的努力与过程。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，指导组织对此做出反应，以适应环境和获取更大、更长远的发展。战略规划的结果是形成组织的战略计划。战略计划的内容包括：

①战略范围。规定本组织与社会环境因素之间发生作用的范围，即说明要达到哪一方面的目标。

②资源部署。阐明如何部署资源。

③战略说明。说明本战略范围的机会与威胁。

④最佳协调作用。在战略范围内，要使资源部署与竞争优势相互协调。

（2）战略规划在公共部门的应用

①涉及全国（省）战略规划的应用。这是较高层次的应用，通常需要广泛的公民参与，并且战略规划应有赖于高度的组织之间的合作与协调。

②以部门为基础的策略性长期规划。这种规划关注部门战略目标与计划。

③以部门为主的战略议题管理。这种规划是在战略规划中选择特定议题，而非作全面性的战略规划。

2．战略规划的步骤

（1）启动制定战略规划过程并取得一致意见

这个环节的主要工作是就战略规划的重大问题，如战略规划的价值、需要介入的单位和人员、特定的步骤以及方法等，达成初步共识。

（2）确认组织的权限与使命

确认组织的职权范围，审视自己所要做的事情是否符合法律规定和在法定权限范围内。同时，要确认组织的使命即组织存在的目的。战略规划的主要工作在于明确组织的使命及其价值。规划者要在利害关系人分析的基础上明确组织的使命。

（3）分析组织的内外环境

对组织的外部环境和内部状况进行分析，认清组织的优势与劣势和所面临的机会与威胁，为组织战略的确定提供客观依据。

（4）SWOT分析

SWOT分析是通过了解自己组织的优势与劣势，把握外部机会，规避外部威胁，从而制定良好战略的分析方法。SWOT分析的关键是进行优势与劣势、机会与威胁的分析，并在此基础上形成行动战略。

SWOT分析的步骤如下：

①列出组织的关键外部机会；

②列出组织的关键外部威胁；

③列出组织的关键内部优势；

④列出组织的关键内部劣势；

⑤将内部优势与外部机会相匹配，形成优势——机会（SO）战略；

⑥将内部劣势与外部机会相匹配，形成劣势——机会（WO）战略；

⑦将内部优势与外部威胁相匹配，形成优势——威胁（ST）战略；

⑧将内部劣势与外部威胁相匹配，形成劣势——威胁（WT）战略。

经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。

（5）提出组织面临的战略问题

在对组织内外环境分析的基础上，将组织面临的战略问题（可能是一个服务方向的选择问题，也可能是一个重要的人事问题）呈现出来。在环境分析、认清组织的优势与劣势和来自外部的威胁与机会后，要将组织面临的战略问题逐一罗列出来，并按优先顺序予以排列，这是提出和形成组织战略的基础。

（6）制定与选择战略方案

针对提出的战略问题，制定并选择解决战略问题的方案。战略方案的选择是在综合分析各种可能战略方案的基础上，依据组织发展的使命和内外条件，从中选择一个适合组织发展使命的、可行的战略方案。

三、公共部门战略的实施

1．战略实施的含义

（1）战略实施的定义

战略实施是指建立和发展公共组织的行动能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。

（2）战略规划与战略实施的区别

战略规划是在行动之前部署力量，战略实施则是在行动中管理和运用力量。战略规划重视目标的有效性，战略实施则关注效率。战略规划是一种思维过程，战略实施则是行动过程。战略规划需要协调的是少数人，战略实施则需要更广泛的行动者之间的协调。

2．战略实施的主要内容

（1）编制战略实施计划

通过编制具体的执行计划，把战略规划规定的战略目标、战略重点、战略阶段、战略对策具体化，变成各部门阶段性的、可操作的目标与计划。

（2）编制战略实施计划的要求

①要与战略目标方向一致，以确保战略目标实现；

②要从实际情况出发，切实可行；

③要统筹考虑，全面安排；

④要积极可靠，留有余地。

（3）建立有效的组织结构

公共部门组织结构应根据实施战略规划的要求进行调整，建立能适应战略管理需要的新型组织结构。

美国管理学家托马斯·H，彼得斯和小罗伯特·H·沃特曼提出了能适应战略时代新型组织结构的三大要求：

①履行基本职能的效率要求；

②不断创新的要求；

③确保面临重大威胁时能作出起码程度的反应，以避免僵化的要求。

（4）抓住战略实施的关键

①灌输战略观念。实施战略计划，推行战略管理，必须把灌输战略观念、学习战略思维作为首要任务。

②建设管理团队。现代组织已将大量注意力放在人力资源的开发上，并将其作为运用战略管理的关键要素，将管理团队的建设看作是战略管理取得成功的决定性因素。加强管理团队建设要做到：

a．选择或培训能胜任新战略实施的领导人；

b．组建战略管理小组；

c．整合组织成员的文化；

d．使组织成员都相信战略所指向的目标是有用的，随着该战略的实施所带来的变化将使组织长期受益。

（4）关注利害关系人

战略管理应特别重视利害关系人，因为利害关系人的态度和行为会直接影响组织战略的选择与实施。战略规划执行必须有主管人。对主管人要加强教育和管理，要教育他们树立全局观念，以组织整体利益为重；要尽量用既有利于组织又有利于重要利害关系人的方式解决他们的问题，适当照顾他们的利益；要加强组织纪律性，严惩因个人私利而妨碍战略规划执行者。

（5）控制战略实施过程

在战略实施过程中加强控制工作，目的在于及时发现和纠正战略实施过程中可能出现的偏差和失误，保证战略实施正常进行和战略目标顺利实现。从战略管理整体来看，控制战略实施的过程，关键在于建立一个灵敏有效的反馈控制机制。控制战略实施过程主要包括：

①建立控制系统，确定控制关键因素和控制标准。实施新战略需要在战略、管理、操作三个层次上都进行控制，故控制系统应涵盖三个层次，形成一个反应灵敏、运转协调的有机整体。

②监测战略实施环境和工作进展情况，发现问题，找出原因。在战略实施过程中，要监测环境变化，了解构成现行战略的机会与威胁、优势与劣势等是否发生变化，发生何种变化，因何发生变化。同时要衡量工作的进展情况，发现工作差距。

③研究采取措施，纠正偏差，保证战略方针实施和目标实现。在战略检查与绩效衡量的基础上，针对战略实施中存在的问题，研究采取相应的对策，以解决问题，纠正偏差，保证战略顺利执行和战略目标的实现。