第三章　行政职能

3.1　复习笔记

【知识框架】

【考点难点归纳】

考点一：行政职能概述

1行政职能的含义和特点　★★

（1）行政职能的含义

行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它是国家职能的具体执行和体现，其行使受立法机关的监督；同时，它发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。

（2）行政职能的特点

①执行性

从行政与立法的关系看，行政职能是执行性职能。它的行使以国家强制力为后盾，它有明显的代表国家意志的权威性。

②多样性

行政管理职能性质上可分为政治统治和社会管理职能；范围上可分为对外和对内职能；具体领域上可分为政治、经济、文化、社会等基本职能；运行过程上可分为决策、组织、协调、控制等职能；管理层次上又有高、中、低层次行政职能之别等。

③动态性

行政职能随国家社会生活及行政环境的变化而变化。社会发生变迁，行政职能的范围、内容、主次关系、作用、对象等也必然发生变化。因此，适应变化和发展的需要，及时调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提和基础。

2行政职能体系

（1）行政管理的基本职能

①政治职能

政治职能是维护国家统治的基本职能，核心是维护和巩固国家政权，包括：

a．专政职能。表现为政府承担防范和打击敌对势力和反社会分子，保障现代化建设顺利进行的职责。

b．民主职能。表现为政府要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，切实尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的民主权利和自由，依法实行民主选举、决策、管理、监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，使人民群众的积极性、主动性和创造性进一步发挥。

②经济职能

经济职能是指政府管理和组织社会经济建设的职能。按照党的十八大的要求，现阶段我国政府经济职能的目标是完善社会主义市场经济体制，转变经济发展方式，在更大程度上和更广范围内发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。具体有两类：

a．社会经济管理职能。主要是对社会经济建设进行统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。

b．国有资产管理职能。这是社会主义国家政府所特有的管理经济的一项职能，是与社会主义公有制经济主体地位的要求相适应的。

③文化职能

文化职能文化职能是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。

④社会职能

社会职能广义的社会职能是与政治职能相对应的概念，包括经济职能和文化职能在内；狭义社会职能则指除经济职能和文化职能以外，政府对社会生活领域中公共事务的管理职能。

（2）行政管理的运行职能

①决策职能

决策职能是行政管理过程的首要职能。无论计划、组织、领导还是控制，都离不开决策，决策活动贯穿于行政过程的始终。

②组织职能

组织职能是指为了有效地实现既定行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，将组织内部的各个要素联结成有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用。

③协调职能

协调活动是行政管理过程的重要环节。每项行政管理职能的开展，都要更好地促进协调，组织才能收到“1＋1＞2”这种协同效应效果。通过协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，以建立和谐的分工合作、相互促进的联系，实现行政管理目标。

④控制职能

控制职能是按行政计划标准来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，确保目标实现的管理活动。控制职能的发挥，包括几个相互关联的环节，即确立标准、获取偏差信息、采取调节措施和实行有效监督等。

3行政职能研究的意义　★

（1）科学地认识和确定行政职能，对建立合理的行政组织系统具有重要意义。

（2）科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。

（3）科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化具有重要意义。

考点二：西方国家行政职能的演变　★★

1前资本主义时期的行政职能

前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。这一时期的行政职能体现出两方面的特点：一是政治统治职能的极端强化；二是社会管理职能的相对微弱。

2自由资本主义时期的行政职能

自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。

3垄断资本主义时期的行政职能

这一时期干预主义的政府职能论影响较广，资本主义国家充分运用和强化政府政治统治职能，行政权力扩大，专政职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府经济职能和社会职能都有所扩大和加强。

4当代资本主义的行政职能

当代西方国家的行政职能的发展趋势：

（1）行政职能扩大

“二战”后，世界政治经济环境发生巨大变化，政府社会管理职能拓展。政府奉行“尽可能——市场，必要时——国家”的原则，在充分发挥“无形的手”调节社会经济发展的前提下，也强调利用“有形的手（政府）”来弥补市场机制的不足，为资本主义社会经济生活的运行创造条件和提供相对稳定的社会环境。

（2）政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强

①政府通过与各种利益集团、社会力量之间的妥协来达到平衡。

②吸收人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系。

③通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展，保持现实和未来发展平衡等。

（3）政府宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行

为确保行政管理活动顺利进行和经济活动相对稳定发展，当代资本主义国家在行政改革中把加强政府宏观调控、综合协调职能放在优先地位。同时，推行大规模民营化计划，把原由政府管理的企业和公共服务事业推向市场与社会，以缩小政府规模，减轻财政负担。

此外，近年来，西方国家政府社会组织广泛兴起，是社会管理职能社会化趋势的重要反映。政府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织替代政府直接管理，实现社会职能社会化，这是政府职能发展的新特点、新趋向。

考点三：转轨时期我国行政职能的转变

1我国行政职能转变的必然性、必要性　★★

（1）行政职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求

我国原有行政职能存在职能越位、职能错位、职能缺位和职能交叉的问题，影响了市场配置资源决定性作用的充分发挥，也影响政府职能的正常发挥。因此，必须按照发展社会主义市场经济的要求，切实推进行政职能转变，使政府正确履行职责和发挥应有的功能、作用。

（2）行政职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要

当代经济全球化趋势愈益增强，世情、国情发生了深刻变化。这对政府职能转变提出新的更高要求：①政府应弱化某些职能；②政府应强化某些职能；③政府需要增添新的职能。

（3）行政职能转变是机构改革的重要前提和基础

行政职能是政府机构设置和改革的依据。政府机构改革不是简单的撤减、合并，而是要转变政府职能，在理顺政府职能关系、明确政府机构职能、合理划分部门职责权限的基础上，将该整合撤销的整合撤销、该增设加强的增设加强。

2我国行政职能转变的重点　★★★

现阶段我国行政职能转变的重点在于理顺政府与市场关系、政府与社会关系、中央与地方关系、政府部门之间关系。

（1）理顺政府与市场关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

在市场经济体制下，政府与市场关系的总原则是：使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场机制能解决的，让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。具体措施有：

①减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。

②减少生产经营活动审批事项，按照行政审批制度改革原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。

③减少资质资格许可，对不符合行政许可法规定的，一律予以取消；按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，政府依法制定职业标准或评价规范，由有关行业协会、学会具体认定。

④减少行政事业性收费，取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准，建立健全政府非税收入管理制度。

⑤改革工商登记制度，放宽工商登记条件。

（2）理顺政府与社会关系，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用

社会主义市场经济体制要求改变政府管理范围、模式和方法，实现政社分开，把过去属于政府的权力转给社会组织行使。为此，要求政府社会管理要实现三大转变：管理范围由政府包办一切社会事务的做法转变为向社会提供“公共物品”；管理模式从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；在管理方法上，从以行政方法为主转为以法律方法为主。具体措施有：

①逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会的做法，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。

②重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

③建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，推动社会组织完善内部治理结构，促进社会组织健康有序发展。

（3）理顺中央与地方关系，充分发挥中央与地方两个积极性

中央与地方的关系，实质上是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律形式明确下来。具体举措有：①下放投资审批事项；②下放生产经营活动审批事项；③减少专项转移支付。

（4）理顺政府部门之间关系，健全部门职责体系

理顺政府部门之间关系要进行科学的职能分解和分析，严格按权责一致、分工明确的原则，明确各部门职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制。具体措施有：

①按照同一件事由一个部门负责的原则，将房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责，分别整合由一个部门承担。

②整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。

③整合分散在不同部门管理的资源。