第三节 精准实操策略
投融资平台虽然具有转型发展的有利条件，但同时也面临着无法回避的现实困难，从资金压力、组织结构到营业方向，投融资平台转型是系统性的彻底变革，必须以问题为导向，对具体困难的成因细致拆解，找到应对的策略和方法。
总的来看，投融资平台需在转型中贯彻创新发展理念，依靠创新驱动，不断调整转型发展思路，从构建现代化经济体系上寻找新的突破口，重点在拓展和延伸城市运营和服务的产业链上下工夫，朝着打造城市产业生态圈的方向努力，最终发挥好城市资源运作平台和产业投资引领的作用。唯有如此，转型后的投融资平台才能在激烈的市场竞争中占据一席之地。
一、当前存在的一系列“短板”
自2010年开启限制投融资平台融资职能以来，已有八年时间，但在全国一万余家投融资平台中，真正进行转型的平台公司数量相对较少，这与平台公司转型面临的内外部困难和挑战密不可分。细致梳理现实困难，有助于我们更好地解决转型路上的“沟沟坎坎”，把市场化转型这条路走好、走顺。
应该看到，之所以地方政府投融资平台遭遇转型发展的一系列问题，是其在多年的发展中，形成了不少发展上的“短板”，这些问题不解决，平台公司就不可能“轻装上阵”、走好转型发展之路。
（一）习惯被动服从，主动意识不强
地方政府投融资平台自成立以来，一直处于听从地方政府指令的被动状态。一方面，平台公司接受指令，作为投资主体参与到地方经济建设当中；另一方面，根据政府要求和建设需要，作为融资渠道，筹措资金弥补地方财政缺口。无论是作为投资主体还是融资主体，地方政府投融资平台的行为模式都是以接受指令、继而行动的方式开展，在思维模式上也仍然存在等、靠、要的惰性。
1．存在畏难情绪
一直以来，平台公司的主要负责人须通过政府任命，如董事长和总经理等均由地方政府委任，其工作内容就是听从政府指令，对于平台公司自身的定位、发展方向并没有进行深刻的思考。由于主要负责人的行政身份，一些领导存在求稳心态，“不求有功、但求无过”，对于平台公司的长远发展并没有积极主动的开创心态。
当前，投融资平台转型“危”与“机”并存，由于投融资平台的负责人对平台公司发展的思考不足，对转型的把握能力不足，同时也会因困难的存在，担心平台公司在转型过程中或者之后存在或发生经营风险，影响公司业绩和自身政绩。被动的思维惯性和畏难情绪，以及“守成心态”，是地方政府投融资平台在转型发展过程中需要克服的重要内因。
2．主动开创动力不足
投融资平台的历史角色就是听从地方政府指挥，由当地政府发布行政性指令或者指导，平台公司负责具体实施，完成基础设施建设的融资和具体施工。这一运作模式有利于地方政府对城市建设的规划安排落实到位，但也造成了平台公司对新业务缺乏开拓动力。
一方面，平台公司缺少拓展外部经营内容的需求和压力，主动性较弱；另一方面，平台公司也因此存在经营能力上的短板，既没有专业的拓展业务队伍，也缺乏其他业务经营和培训经验。拓展业务的内在需求缺乏以及经营队伍的能力不足，是地方政府投融资平台在转型发展道路上需要补足的能力短板。
（二）管理体制行政化，现代企业制度尚未建立
地方政府投融资平台内部治理从管理结构、人员任命和培训考核等多方面沿袭了行政管理的模式，现代公司的治理制度没有完全建立。地方政府习惯于对平台公司进行指令式指挥，此种政企不分的管理模式，与转型后平台公司成为自负盈亏的独立经济实体的要求明显背离。
1．行政化任命，管理层政企不分
平台公司自成立以来，为保证对国有资产的管理以及地方政府政策的贯彻实施，公司主要负责人均由地方政府任命，通常是将政府工作人员调任平台公司。其中，部分主要负责人在担任平台公司负责人的同时，还兼任政府及其他部门的职务，具有双重甚至多重身份。
由于主要负责人的每届任期和调动均由地方政府安排，因此，会出现每届平台公司负责人就任时间较短、对平台公司业务尚未了解就调任其他单位的情境，从而导致公司负责人在经营上没有竞争意识和危机意识。尤其是在部分负责人兼任多重职务的情况下，更有可能将政府职务作为主业，优先考虑地方政府需求，将平台公司的利益放在次要位置。
目前，尚未转型的平台公司依旧延续原有的政企不分的任命和管理模式，与现代企业制度相去甚远。
2．职责分工混淆，内部制度不健全
投融资平台在内部的管理结构和层次上，存在以行政指令代替制度性建设的问题。首先，出资人权利与管理运营权利不分，未建立独立的经营决策机制。现代企业制度要求股东会与董事会各负其责，由股东会行使股东权力，董事会由股东会任命，行使对公司日常运行和管理的职责，二者相对独立。其次，尚未建立或未严格执行预算决算审计机制，平台公司以完成地方政府交付的融资任务为目标，对于企业自身财务预算决算审计不严。再次，缺乏完善的风险管控机制。平台公司依靠国有资产和地方政府信用进行融资，缺乏危机意识，未建立独立的风险评估和管控机制。
管理体制不健全，使投融资平台在转型时运转不畅，既缺少对自身运营现状的准确评估，又难以对转型过程中的风险进行准确预判和把控。
3．培训考核形同虚设，员工能力储备不足
从人力资源层面看，投融资平台部分员工具有公务员身份或事业编制，对这部分人员的管理和考核也适用国家工作人员的管理办法，与平台公司市场化运作的现实情况难以适应。同时，由于投融资平台的被动性业务方式，缺少充分的业务和竞争压力，导致员工在日常工作中存在松、懒、散现象。
从现实角度看，许多投融资平台对员工的绩效考核制度不健全，也难以落实，尚未形成制度化的培训和晋升通道，普通员工的主动学习意识不强、经验积累不足，导致员工业务能力和综合素质不强。同时，平台公司在人员使用上存在的掣肘现象也值得注意。
（三）债务负担重，新增融资难度大
平台公司虽然具有融资功能，但这一功能的存在是以地方政府作为信用担保和还款依托，并非公司独自承担还债和融资压力。转型后，平台公司独立作为自负盈亏的市场主体，既要解决积存的大量债务，又要实现新增项目融资，处理好负面资产和优质资产的量比，是摆在平台公司面前的现实问题。
1．存量债务多，偿债压力巨大
多年来，投融资平台承担着为地方基础设施建设代为融资的任务，背负着公共项目产生的大量债务。一方面，由于还款周期普遍较长，而新增的基础设施建设每年又产生新的债务，导致平台公司的债务逐年累积，数额巨大；另一方面，基础设施建设大多属于非营利性项目，即便是具有一定经营回报性质的项目，回报期也较长，在融资期限内甚至难以收回全部投入资金，平台公司承担较大的偿债风险。
同时，由于地方政府投融资平台依托政府信用，一旦出现偿债不能的情况，就意味着地方政府违约失信。为了避免此种情况，平台公司不得不采取挪用新建项目资金，用新债偿旧债的方式填补到期债务，从而进一步加剧了投融资平台现金流不足的窘境。因此，平台公司需要重点解决存量债务不断增加、流动性资金不足问题。
2．失去政府信用背书，新增融资难度大
转型后，平台公司与地方政府信用“脱钩”，将以企业自身的资产和经营状况作为融资的保证，而金融机构也将会严格审核平台公司的资产负债情况和经营利润情况，做出是否同意融资的决定。在此情况下，平台公司能否为新增项目顺利融资是个问题。
一方面，平台公司原本积存的大量债务影响了公司的资产负债率；另一方面，平台公司在转型后仍然具有公益性的属性，承接的大量项目存在非回报性或者回报周期长的情况，收益性也低于其他市场主体，盈利占比低。以上两个方面都增加了金融机构通过平台公司融资审核的难度。
3．资产组成复杂，管理分类不清晰
平台公司由地方政府以公有财产出资建设，在运营过程中不断增加承建项目和资产内容，资产总额大、组成数量多，负面资产和优质资产混杂。平台公司在运转过程中对资产的管理冗繁，存在尾大不掉的现象。
在对资产的分类管理上，投融资平台作为代建设单位，一般按项目分不同团队和人员进行建设管理，对性质相似的项目的统筹管理相对较少，缺乏长期经营的目标和思考。同时，由于自身公益属性，平台公司一般不以资产盈利与否来划分负面资产和优质资产，这也与现代企业管理方式有所区别。
二、厘清关键节点，积极应对挑战
凡事预则立，不预则废。平台公司在明确转型目标和痛点难点后，一个极为关键的任务，就是做好统筹规划，设计好公司市场化转型的路线图和时间表，寻找解决问题的有效对策，谋定而后动。在转型过程中，平台公司需要重点处理好三大环节：合法性审查、行政性剥离、市场化运营。
（一）做好合法性审查，确保转型安全顺畅
合法性审查就是要确保平台公司在转型过程中，各项举措全部流程符合法律以及政策规定。做好这方面工作，就是要免除转型的后顾之忧，提供有利条件，使平台公司负责人和政府对接人员只需设定目标、审查方案。反之，若无法顺利通过合法性审查这个关键环节，平台公司转型就很可能被模糊的法律关系和接踵而至的诉讼“拖后腿”，从而极大地影响转型的进程。同时也会引发平台公司负责人和政府对接人员对可能出现的民事、行政责任甚至刑事责任的担忧。通过设计完善的法律治理机制，能够保障转型过程的各个环节依法合规运转，不仅可打消平台负责人的各种顾虑，而且能为其在设计转型方案、构建融资结构时，提供切实可靠的法律工具支持。
因而，完善的法律治理机制，不仅是地方政府投融资平台转型的“安全护航员”，更是其转型过程中开疆拓土的得力助手。
在这一问题上，法律审查机制主要从三个层次进行展开。
1．梳理原有法律关系，清算企业资产账目
多年来，投融资平台在为政府融资、基建、偿债的过程中，形成了大量的合同文书、政府批文、担保文书等文件。随着国家、地方政府新规定的出台，这些文件是否有效，效力如何，都是事关转型发展的重大问题。比如，政府担保函承诺到期偿债，若判定保函无效，则平台公司须自行负责全部债务；又如，合同条款效力问题也需要重点考虑，债务是否已过诉讼时效等将直接影响平台公司的账目核算，需要进行专业的法律梳理。
在未厘清法律关系前，平台公司的任何转型设计的基础都是不牢固的，任何对法律关系以及权利义务的错判都可能导致整体规划无法实现。因此，平台公司首先需要专业的法律部门或者团队，厘清与平台公司相关的各类法律问题，整理规范证据文书，使平台公司明晰自身的各项法律权利义务，为设计转型规划提供坚实可靠的起点。
2．用好法律工具，科学构建投融资结构
融资、偿债、再发展……地方政府投融资平台想要顺利实现转型，最重要的是解决好资金问题。对此，更好地使用法律工具，就体现在与金融工具的结合上，借此为平台公司科学构建多层次投融资方案。通过使用合法有效的金融工具，一方面，能以最小成本清除债务和负面资产；另一方面，可最大限度地增加平台公司的现金流和净资产。
首先，法律金融工具可以帮助平台公司以最小成本处理债务和清除负面资产。通过破产清算等程序帮助企业剔除运转不良的部分资产，减轻债务负担，轻装上阵。其次，合理的股权结构设计有助于理顺公司的内部治理。转型中，涉及不同平台之间的并购和合并，社会资本的吸纳融入等环节会涵盖诸如股权结构、股权激励等民商法律和金融法律交织的设计操作，需要法律金融工具的有力支持，实现平台公司的预期转型目标。再次，法律金融工具可为平台公司制定多层次全方位的融资方案，包括企业境内外上市、新三板挂牌等，多种工具的组合运用都涉及法律金融工具的创造性设计。
3．加强合同审查以及争议应对，建立法律常态化治理机制
平台公司转型后进行市场化运营，业务范围更广、环节更长、种类更为复杂，大量的新的法律关系不断建立，需要通过法律审查程序避免可能出现的法律风险，加强地方政府投融资平台的合同审查和工作人员的法律知识培训，将成为平台公司日常管理的重要部分。
对于可能出现的矛盾争议，平台公司也需要从法律视角出发，最大程度化解风险，维护自身利益。常规的合同审查和矛盾争议应对机制部门，是投融资平台在转型过程中需要成立的重要部门，这将使平台公司在法律关系建立之初就处于先行和优势地位。
（二）建立现代企业制度，夯实转型的机制支撑
现代企业制度是投融资平台转型成功的体制机制保障，有助于平台公司建立科学有效的管理制度、建设业务素质强的人员队伍。
1．做好行政性剥离
虽然平台公司的资产来源于地方政府，但根据公司法独立财产的要求，转型后需要弱化政府在公司中的经营权，建立健全公司治理结构，平台公司享有自主经营权，并独立承担融资偿债责任。平台公司市场化转型要求其成为独立的市场主体，必然要求平台公司从资产到人员任命都做好行政性剥离，实现企业的独立性。
当平台公司实现资产、组织结构和责任的独立，就会自动打破负责人求平求稳、畏险畏难的状态，在面对经营压力和责任时，负责人能够发挥主观能动性，变被动为主动，迎难而上，掌握转型期的主动权，有利于打开企业经营管理的新局面。
2．建立现代企业制度
平台公司实现公司资产独立的同时，需要同步建立起“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，破立并举。
（1）完善内部治理主体建设。现代企业制度框架内，公司内部治理是其本质特点，其内涵在于股东投入资本，承担风险，获得收益；董事负责经营，承担经营责任，获得报酬；经理人负责具体经营，向董事会负责；监事代表出资者利益进行监督，向出资者报告，相互配合的同时相互制衡，共同推进公司的良性运行。同时，根据公司法规定，国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权，国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。
平台公司转型，首要的是建立起规范的公司内部治理机构，完善公司内部体制中各治理主体的建设。一是明确地方政府在投融资平台内部治理中的出资人角色，使其与经营者的角色分离，仅行使出资权。二是投融资平台应建立以董事会为中心的内部治理方式。三是在具体经营管理中，由董事会集体研究决策聘用具有高素质的专业管理人才担任投融资平台的经理等高级管理人员，以真正实现专业经营，经营权与所有权的分离。四是在平台公司内部监事会的建设中，要强化对监事会成员资格和能力标准审查，使监督职能得以真正发挥。
（2）提升内部运营控制质量。平台公司内部控制是确保预期目标顺利实现的重要保障，首先应通过预算控制完成对于预期目标的设定，而后通过绩效考核实现对运营结果的再控制。
预算控制是提升内部控制质量的前提设定。年度预算是投融资平台该年度运营行为的源头和目标，也是衡量其年度运营成果的标尺。绩效考核是投融资平台加强内部控制质量的把关环节，以年度预算为预期目标，在各个环节设立对应的绩效考核奖惩制度，是平台公司对内部管理进行的二次控制。通过绩效考核，把考核结果和人员的晋升、评优、辞退等结合起来，建立起绩效考核、人员奖惩和责任追究相结合的内部控制体系，全面提升内部运营的控制力度和质量。
（3）建立风险管控机制。平台公司在转型中不仅承担解决存量债务的压力，同时由于经营性项目的引入，还面临着外部竞争的压力，建立风险管理控制体系是平台公司应对内部压力和外部风险的有力机制。平台公司应通过成立风险管控部门，设立风险管控目标，健全风险管理体系和预警指标，建立健全风险管控机制。
平台公司转型为地方公共产品和服务的综合提供者，其营业内容广、环节长、客户群体多，风险管控要覆盖营业的全过程，在准备阶段、实施阶段和流通环节掌握好管理控制、合同及变更控制、成本控制等关键内控点开展风险评估和管理。
（三）推动资产重组，提供转型的经济保障
平台公司要解决资金问题，需从三个方面着手：一是积极寻求政府支持，争取转型期的供血支援；二是找准转型后的经营方向，适应市场化运营，培育自我造血功能；三是丰富融资结构，促进资金良性运转。
1．寻求地方政府支持，解决存量债务问题
妥善处理存量债务，是实现平台公司轻装上阵、降低转型成本、顺利转型的核心环节，主要方法是甄别不同类别债务，分类进行解决。
第一类是已经甄别认定的截至2014年年末的存量地方政府性债务。此类债务根据《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号）的规定，确定地方政府对债务承担的偿还责任范围。第二类是地方政府隐性债务，是政府出于规则或者情理要求，偿债责任最终会落到政府身上的债务。主要采取资产重组、盘活，所有制改革等方式来解决。第三类则是平台公司自有债务，对于资金能够周转按时还本付息的正常还款，对于债务期限错配和融资成本高的债务，可通过债务重组方式进行债务风险化解。
2．适应市场环境，更好地培育造血能力
平台公司转型的具体方向和路线，目前仍以政府推动为主。一种是自身转变成为实体企业，实现营利化经营；另一种是采取资源整合的方式，推动多家不同业务类型的平台公司合并重组，将诸多小型平台公司合并成为区域性的产业巨头，实现资源利用效率最大化，做大做强。在经营种类上，一是经营内容覆盖民生领域，业务更广，种类更为复杂；二是经营环节覆盖融资建设经营服务的全过程。
在直接实体化经营转型模式中，平台公司完成存量债务清理后，转型为不在监管名单上的实体企业，继续从事公共道路、河道治理等基础设施建设与公共服务。
兼并重组成立控股平台管理企业的做法，则是针对当地政府辖区内平台企业较多的情况，由政府主导，将业务相似或者互补的平台公司合并，组建新的综合性集团，成为综合性控股平台，下属各分公司，实现资源整合最大化效应，继而做大做强。此做法一方面有助于平台公司在转型后发挥规模效应、减耗增效、降低成本；另一方面有助于主管部门扎口管理，提升监管效率。
上海城投集团的转型案例就是通过资产重组方式实现的成功典型。上海城投（集团）有限责任公司由上海市城市建设投资开发总公司于2014年改制重组成立，是从事城市基础设施建设与投资、运营管理的国有集团企业，注册资本为人民币500亿元。重组方式为上海市政府主导，进行资产划转，同时进行内部各业务条线分工。转型前，上海城投集团内部的水务、公路和资产三部分业务板块先行进行公司制改革，成立了上海城投水务（集团）有限公司、上海城投公路投资（集团）有限公司、上海城投资产管理（集团）有限公司。然后在上海市政府的主导下，通过股权转让的方式合并资产，随后将资产划拨给上海城投集团，实现了资源的整合，共同组成上海城投集团的有机整体。目前，上海城投集团拥有上海城投水务（集团）有限公司、公路投资（集团）有限公司、资产管理（集团）有限公司三家分类集团子公司，以及两家上市公司和十余家企业。
3．搭建资本管理体系，用好各类金融工具
创新融资结构，搭建合理资本管理体系，是平台公司转型过程中促进资金自由流动、实现企业发展目标的重要手段。
首先，拓展资本融资渠道。平台公司除银行贷款等融资手段外，还可以通过发行企业债、专项债券等融资方式提高直接融资比例。其次，创新融资方式。使用政府和社会资本合作模式，引入社会资本参与投资，解决政府投资与风险过于集中问题；以基础设施项目进行资产证券化融资，周转快、风险小且成本低；还可考虑信托融资方式，以信托为平台，联合各类金融机构合作，共同参与地方基础设施建设。再次，优化融资债务结构。一是降低融资成本，合理规划收益与负债的比重，将综合融资成本降到最低。二是将融资期限和收益期限相匹配，避免资金断裂和效率低下的情况发生。
总的来看，地方政府投融资平台经历了起步期、发展期、快速膨胀期等上升阶段后，于2014年进入转型环节，目前已处在转型发展的关键时期。
更好地推动投融资平台公司转型，主线是建立符合市场化运营的现代企业制度，方向是建立国有资本投资运营公司，职能是投资融资、产业培育、资产管理、资本整合与运营，重点是推进新型城镇化建设。政策支持转型中的投融资平台公司及转型后的公益类国企，依法合规承接政府公益类项目，而不是增加几种经营范围，变成实体业务的企业。平台公司“代融资、代建设、代还款”的历史使命应该结束，平台公司新时期的历史使命是成为区域产品和服务的统筹规划和运营者，从更深、更广的维度服务民生，拓展新的发展空间。