第三章
政府质量、公司治理与企业资本配置：理论分析框架
第一节
经济转型中的政府行为
一、公司治理与政府治理
从1976年詹森（Jensen）和梅克林（Meckling）创造性地将代理理论引入公司金融、开创真正现代意义上的公司治理研究开始，围绕股东大会、董事会和管理层的委托代理关系一直是学界孜孜不倦研究的核心热点。传统公司治理研究围绕外部股东与内部经理人间委托代理关系（Jensen and Meckling，1976；Fama and Jensen，1983）以及囊括大股东与中小股东利益冲突的双重委托代理难题（Shleifer and Vishny，1997；La Porta et al.，1999），剖析股东、董事会、经理层等公司内部治理结构的制度安排（Berle and Means，1932），讨论不同利益主体的控制地位和支配途径，进而剖析其对公司经营管理、财务决策直至整体利益的作用与影响。
然而，现实的公司治理除了外部股东与内部人间的利益博弈，作为公共政策产出供给方的政府，也以外部利益相关者的角色对公司治理产生不容忽视的影响。政企关系，实质是公共治理与公司治理的关系（陈冬华，2003）。公共治理是公司治理的基础，公司治理在一定程度上总是公共治理的衍生物。若公权比较节制，法人产权得到有效保护，公司治理问题等在一定程度上反映委托人与代理人之间的经济问题；但公权通常会本能地自我膨胀，法人产权会遭受公共权力的侵蚀，公司治理便成为除经济问题外还会涉及公共利益目标与公共权力代理的政治问题。因此，研究公司治理问题，必须从研究政府角色及其影响开始，从而推动新政治经济学研究范式逐渐发展成为国际上公司治理研究的前沿方向，彰显新政治经济学在公司治理研究领域的重要拓展和应用，其核心是以公司治理的政治性决定因素为议题，运用系统思维把法律制度、文化习俗、关系网络等传统外部治理变量引入公司治理系统（李维安等，2010），讨论各利益集团政治权力争夺、公共政策制定者效用偏好以及政治体制价值取向的影响。
企业政治关系视角下的公司治理研究聚焦于治理转型或企业私有化时期不同治理层级管理者的政治背景或与政府的亲密关系，从而考察企业政治关系这种资源获取渠道与企业绩效、市场价值、投资融资、企业陷入财务困境后获得的政府补助等方面的互动影响（李维安等，2010）。政府作为公共政策供给者，是各团体经济利益的共同代理人，通过法律制定、政策实施等途径调和各利益集团的权力冲突，促进利益相关者间控制权的合理分配（Tirole，2001）。因此，为了从新政治经济学范式重新审视现代公司治理问题研究，我们有必要对宏观政治经济背景下的政府角色定位及行为质量加以系统梳理和认识。
在中国独特的政治经济制度——地方分权的权威主义制度背景下，政府作为独立于企业外部特殊的利益相关者，是国家权力的垄断者和终极实施者（陈刚，2013），同时也是辖区内经济重要的剩余索取者和控制者（王凤翔和陈柳钦，2006），其职责履行与公共政策供给对公司治理产生直接而深远的影响，“好政府”，是企业预期长远稳定发展的可靠保证。
法经济学派创始人La Porta et al.（1998）从狭义上定义“好政府”，即能促进经济发展、资本市场繁荣的政府。世界银行则从更为宽泛的角度定义政府质量，即为国家权威实行的惯例和制度，包括政府被选举、监督和更替的程序，政府有效制定和执行正确政策的能力，公民的尊重程度，以及控制经济社会事务的制度状态。Fan et al.（2011）认为政府质量指政府决策收益程度、相关决策的制定和执行是否符合法律要求与社会规范。
关于“好政府”的度量变量，代表性文献普遍认同的指标包括一般度量指标、执政者权力约束和政府绩效记录（Fan et al.，2007）。其中，一般度量指标有：（1）政府官员私有财产保护意识程度，新兴国家普遍缺乏健全的法律体系保护投资者合法权利，导致融资成本较高，制约金融市场发展（Acemlglu et al.，2001）。（2）政府腐败程度，较高的腐败水平会增加政府的投资支出，同时降低公共基础设施的质量（Tanzi and Davoodi，1997）。（3）公共基础设施建设质量，中央及地方政府对于环境、教育、医疗等公共物品的供给支持力度（傅勇和张晏，2007）。执政者权力约束特别是针对政府首脑权力受约束的程度，政府首脑受约束程度越高，腐败行为越少，政策法规可预见性越强，政府质量越高（Acemoglu and Johnson，2005）。政府绩效记录指地方历史经济发展状况，经济增长速度越高表明政府行为对经济支持力度越好，政府质量越高，从而吸引更多的投资（Fan et al.，2007）。
政府通过保护私有财产、提供公共服务、营造稳定发展环境等途径支持促进社会经济发展，为了更好地理解各国政府绩效表现差异的原因，有必要对其度量因素加以明确。现存文献针对政府绩效的评价指标，主要集中在以下方面：
第一，政府干预。从斯密的《国富论》开始，关于政府在经济发展过程中的角色定位一直是学界关注的重点。自由经济学派认为政府只需营造管理企业竞争与盈利的市场环境，不应该直接干预企业决策或交易，否则会导致经济失败。他们认为政府官僚的自利行为（Niskanen，1971）、获取政治支持（Buchanan et al.，1980）、寻租行为（Shleifer and Vishny，1994）会损害企业利益；同时，直接干预也会导致企业利润导向与社会福利目标冲突（Sappington and Stiglitz，1987）；最后，信息不对称和不确定性也限制政府直接干预企业行为的效率，且政府缺少必备的知识与专业技能（Hayek，1945），只有市场，通过价格机制（是唯一有效的沟通机制），可以协调相关要素，及时反映变化，推动市场经济发展。
然而随着20世纪30年代资本主义危机出现，关于政府对经济发展“扶持之手”的研究开始盛行。以凯恩斯为代表的政治社会学派认为政府参与有助于促进经济发展，政府有足够自治权关注长期发展目标。地方政府因为有渠道获得企业层面信息，有能力有效管理，因而显示“扶持之手”效应推动了地方乡镇企业发展（Walder，1995）。
第二，公共产品供给及效率。“好政府”有责任为社会公众及时提供公共产品及服务，控制入学率、婴儿出生率、文盲率及基础设施建设情况，促进教育、医疗和基础设施发展完善。在公共产品方面的高投入，是政府合理运转的重要表现（La Porta et al.，1999）。同时，政府在行为实施中应该富有效率，避免拖延、腐败或其他可能的扭曲行为（Rauch，2000；Mauro，1995）。一般来说，高干预频率引发低效率，政府官员利用法规与税收权力“租金”空间腐败自利（Shleifer and Vishny，1993）。
第三，民主政治权力。Hayek（1945）认为政治民主自由是“好政府”的重要元素，与经济自由开放良性互动、共同发展。尽管有关民主化程度与经济成功关联性研究的数据不易收集（Barro，1996），但从长期历史演化进程来看，有限政府相对有更领先的经济发展水平（DeLong and Shleifer，1993）。
第四，转移支付等政府支出。关于政府支出与政府绩效关系的研究，一种观点认为较高水平的政府支出反映了公民出于对政府行为的认同而自愿承担高税负，从而体现“好政府”；另一种观点认为在转移支付、政府补助等方面的高水平实际体现政府对税收和再分配环节的高度干预，可能侵占公众利益（Barron，1991）
中国作为世界上规模最大的发展中国家，具有新兴市场共性的特征表现，即政府通过税收、法规、国家所有权、政府影响力及其他方面，如产出、生产过程、投入（包括劳动力、土地、矿产、能源、基础设施、融资）等途径对市场干预过重，由此导致以政策质量为表现的行政机构及决策者的质量对新兴市场企业发展有关键影响（Shleifer and Vishny，1994，1998；La Porta et al.，1999）。因此，提高政府质量对于推动国家主导下的转型经济奇迹持续高速发展具有十分重要的意义。
20世纪80年代，中国开始财政分权体制改革，刺激省市级政府支持市场经济发展。Qian and Roland（1998）的研究甚至认为中国的财政分权是引发“增长奇迹”的关键因素，给予地方政府培育市场和发展经济的激励，地方政府间的税收竞争也促使了“市场培育型”经济政策的深化完善。陈刚（2013）通过实证检验同样发现财政分权能显著提高地方政府质量，且主要源自政府效率和产权保护水平的提高。然而同时应该看到，财政分权塑造了地方官员发展辖区经济的激励动机，地方政府之间围绕GDP增长的相对排名存在“晋升锦标赛”竞争，在推动经济高增长的同时造成严重的地方保护、环境污染以及公共物品供给不足（傅勇和张晏，2007）等不利于长期经济增长和社会福利的问题（周黎安，2007）。而且由于各地区间在要素禀赋条件上存在巨大差异，可能导致要素禀赋落后地区的地方官员主动放弃和退出政治晋升竞争，转而通过腐败的“掠夺”方式实现自我补偿（陈刚等，2009）。
斯皮勒（Spiller）在1990年即提出以多重委托代理模型视角分析外部政治力量对企业经营行为的影响。实际上，政府作为企业外部地位特殊的利益相关者，对企业公司治理结构、战略政策调整等方面都具有广泛而深远的影响，具体表现在企业绩效、投融资决策、并购重组、多元化战略、盈余管理、公司治理、政治资源、政治捐赠、行政干预与权力腐败等领域。基于信息不对称理论和控股股东代理理论，政府行为主要表现为“扶持之手”和“掠夺之手”效应（潘洪波等，2008），因此企业家有动机通过控股股东、董事会、经理层等政治关系渠道，与政府建立关系，为企业获取重要竞争优势（Krueger，1974）。
政府试图主动通过干预企业经营管理、利用企业资源来达到某种公共目的或官员获取私人利益（Betrand et al.，2004）。行政官员可能利用所有权地位干预国有企业经营以支持当地经济建设，国有企业相对表现为较低的生产效率和经营绩效（Shleifer，1998），其组织结构和政策也受不同程度的政府制约（Alchian，1965）。而在国有企业私有化转型过程中，政府对企业的所有权和控制程度受政治体制及政府官员面临的政治约束影响。当政府官员受到更为严格的测评，私有化进程放缓，政府倾向于保留更高程度的所有权（Boubarkri et al.，2010）。
有别于传统公司治理基于委托代理关系的研究视角，基于新政治经济学研究范式的新兴公司治理研究，将外部特殊利益相关者——政府纳入治理结构分析框架，植根制度环境，强调在宏观政治经济环境下开展微观企业研究，重新审视政府行为对公司治理、经营决策、财务决策以及发展战略的作用与影响，为未来研究注入更多的生命与活力。同时由于其仍处于萌芽成长期，研究历程相对较短，相关理论有待进一步发展完善，为后续研究留下充分的探索空间。
首先，传统关于新政治经济学下的公司治理研究，虽将政府纳入外部机制研究主体，但实际上，由于中国特殊的地方分权的权威主义制度背景，特别是在财政分权改革后，地方政府在经济上拥有相当程度的自由度和控制力，将中央与地方政府层次加以细分，对于研究政府背景下的企业行为，将更具有指导意义。另外，新一届中央政府上任以来掀起的地方债审计风暴，以及十八届三中全会对政府职能的重新界定，让我们有必要重新审视地方政府地位，研究其政策动机、不确定性对地方企业经济行为（投融资决策、外部担保等）以及对资本市场中小投资者的影响，在此基础上剖析地方企业寻求政治关联具体途径的选择偏好。
其次，由于政府行为还受经济发展水平尤其是地区财政状况等现实因素制约，因此有必要将政府行为置于具体的宏观经济背景，研究其政策导向的动机和对微观企业的影响。特别是考虑到当今地方政府财政赤字严重、土地财政红利减弱，该制约是否影响地方政府控制企业行为表现，是否存在政府或明或暗的利益掏空行为，值得进一步加以关注。
再次，越来越多的中外研究将政府官员纳入分析框架，从动态或静态视角研究政治背景下官员行为的背后动机及其对地方政策及企业行为的影响。然而相关研究数量较少且涉及领域狭窄，值得后续研究进一步拓展。
最后，在中国特色社会主义国家体制下，基于政府与政党关系内涵，对执政党地位的研究同样值得关注。共产党支部作为非公有制企业的政治资源，可能为企业双向挖掘内向型与外向型政治资源，企业家通过加入共产党甚至成为党代表，就有可能参与到有关国家大政方针和经济政策的制定与实施上来，从而为企业争取到合意的政策和外部环境创造条件（张建军和张志学，2005）。然而，由于各级党组织的广泛存在和重大权限，它们作为政治参与的另一种渠道，对企业既无剩余索取权也无直接税收利益，其行为表现及其对企业业绩的影响有待研究。因此，在研究政治力量时，不仅要关注政府角色，对其他参政渠道加以关注同样具有很强的现实意义。
二、政治关系与经济寻租
研究基于由国有企业改革而兴起的中国证券市场，必然离不开对政府或政府官员的行为以及企业家与政府之间的关系分析。这不仅因为政府或政府官员是公司产权的决策者或监督者，而且因为政府是一个复杂的、兼具多元化目标的组织，政治关系的价值来自政府官员利用政治权力对经济的干预、扭曲甚至掠夺。
公司与政府的联系以及大股东控制是转型经济中公司的两个显著特征。在转型经济国家，正式的法律和产权保护制度相当欠缺，严重阻碍了企业的发展和经济增长。面临此制度约束，企业依赖于替代性的非正规机制支持企业的发展（McMillan and Woodruff，2002；Allen et al.，2005）。在中国金融发展较为落后、法制水平较低、市场发育不完善和产权保护较弱的制度条件下，公司为了避免自己的产权受到强权的侵害，或者为了进入壁垒高同时利润也高的管制行业，需要做很多“功课”，这些“功课”中，政治关联可能是其中最重要的环节，是一种非常重要的替代性机制。已有的研究表明，在制度越落后的国家或地区，企业越有动机通过建立政治关系来克服制度的缺乏对企业发展的阻碍（余明桂和潘洪波，2008）。
具有政治关系的公司往往在寻租中处于有利地位，能够更为便捷地获得某些稀缺资源或受到政府部门“关照”。在中国28%的上市公司的首席执行官是前任或现任政府官员（Fan et al.，2007）。在此基础上，Faccio（2006）基于对47个国家的研究发现，许多公司控股股东或公司高管都与政府高官有着密切联系，这一现象在腐败程度越高、外资进入门槛越高以及透明度越高的国家尤为突出，而当国家制度对官员行为的约束更多时，公司与政府的政治关系会减少；此外，当公司宣告其新建立的政治关系时，公司价值会上升。Faccio et al.（2006）采用35个国家1997—2002年450个具有政治关系的上市公司为样本，分析了政府救助的可能性。研究发现，和不具有政治关系的公司相比，具有政治关系的上市公司获得政府救助的可能性明显更高。此外，当国际货币基金组织或世界银行对公司所在国提供金融援助时，具有政治关系的上市公司更可能被救助。这一证据表明，至少在某些国家，当具有政治关系的公司遭受经济压力时，政治关系通过金融援助机制影响了资本配置。Li et al.（2006）的研究表明，在金融发展越落后、政府管制越多、非正式税收负担越严重、法律体系越薄弱的地区，私有企业家越有可能参与政治。Faccio（2006）的研究进一步发现，具有政治关系的公司相对于没有政治关系的公司，其财务杠杆水平更高、税率更低，且具有更大的市场份额。但尽管存在上述利益，具有政治关系的公司其会计业绩仍较配对公司更差，并且当政治关系更强以及公司所在国家腐败程度更严重时，这一差距尤为突出。这表明，虽然具有政治关系能为企业寻租提供便利，但寻租带来的利益也在很大程度上会被寻租及由此导致的相关成本所抵消。
公司建立政治联系的目的，一方面是逃避政府的严厉监管，降低契约执行成本；另一方面是使公司在陷入财务困境时从政府那里获得财政支持，以比较优越的条件获得银行贷款。然而政治联系在降低公司契约执行成本的同时，会增加公司的政治风险和信息风险。一方面因为这种政商关系一旦破灭，公司的绩效以及价值将迅速下降；另一方面由于政治家自身要从政治联系中获取租金，为了掩饰其获取的政治租金，他们具有较强的粉饰财务报表的动机。Piotroski et al.（2011）以中国上市公司为样本的研究表明，地方政府控制的公司更容易压制坏消息，信息风险更高。廖义刚和王艳艳（2008）基于持续经营不确定性审计意见的视角，研究了大股东控制、政治联系与审计独立性之间的关系，发现政府控制的上市公司被出具持续经营不确定性审计意见的概率显著高于非政府控制的公司，地方政府控制的公司被出具持续经营不确定性审计意见的概率显著高于中央政府控制的公司和非政府控制的公司。面对公司中的政治关系带来的政治风险和信息风险，审计师会通过发表恰当的审计意见来保护自身的声誉。余明桂和潘洪波（2008）以中国1993—2005年在沪深交易所上市的民营企业为样本，以这些企业的董事长或总经理是否是现任或前任的政府官员、人大代表或政协委员来判断企业是否具有政治关系，研究了政治关系与银行贷款之间的关系。研究结果发现，有政治关系的企业比无政治关系的企业获得了更多的银行贷款和更长的贷款期限，而且，在金融发展越落后、法治水平越低和政府侵害产权越严重的地区，政治关系的这种贷款效应越显著。
寻租作为一种非生产性活动在很大程度上造成了社会福利损失（万华林和陈信元，2010），企业更热衷于从事建立和维护政治关系等非生产性活动，并导致企业家创新动力不足，寻租活动会替代生产性活动。处于转型经济时期的中国，产权、政府和寻租等制度因素都会影响到契约签订的交易成本，并进而影响到市场交易的成本与企业组织成本的对比关系，最终对企业的经营边界产生作用（陈信元和黄俊，2006）。在中国，不同企业可能面临不同的交易成本，这一成本可能和企业面临的政府掠夺和政府服务质量有关（Cai et al.，2005）。中国作为一个转型经济国家，行政权力配置社会资源的色彩尚未褪尽，企业的外部交易成本中，还蕴含着在政府管制条件下如何与政府及政府官员进行议价，以获取更多资源或以更为有利的价格获取资源这样一种重要交易成本，一些企业客观上具有寻租的需求。因而，如何有效遏制企业寻租活动，处理政治关系与公司治理之间的关系、优化资源配置、提高企业绩效，也是中国经济改革面临的一个重要问题。