第四章 战略审查排除投资
州长骆家辉的成果团队曾提议根本转变华盛顿州的战略。其中最大胆的是K-12教育团队，他们建议华盛顿州暂停执行两项已通过选民表决的倡议。这两项倡议本来应该提高教师工资和缩小班级规模。为了将更多的资金投入幼儿教育，他们建议转而实施一项针对教师的“补贴技能”的补偿制度，并将“全面性资金支持”转为向困难学校和儿童提供更多资金。
骆家辉州长是一个有经验的政治家，但同时，他也是立法机构和州长办公室中富有经验的人。他知道这些在公众看来和教育一样关键的事务的根本改变将引起长期（即便不是几年，也会是几个月）激烈的争辩。作为一个现实主义者，他认为他需要更多的时间来准备应对公众和立法机构。他建议在预算中暂停选民的倡议，但是，他要求立法机构创立一个立法机构与行政部门联合进行的针对K-12财政系统的研究机制，以此来检查各个选择项目并建立必要的政治支持（立法机构暂停了选民的倡议，但是也拒绝进行骆家辉州长的研究计划）。
从骆家辉的决定中我们获得了一个重要的教训。在做预算期间，常常没有足够的时间来创造深层战略变革的政治机会。聪明的领导人在预算周期以外创建论坛来开展如下战略性工作：消除过时的职能和无效的战略，制订新的战略，完善一种战略以使之更有效，使资金向更有效的战略倾斜等。领导者给这些论坛起了很多不同的名字：项目审查（加拿大）、绩效审查（克林顿政府）、绩效听证（北卡罗来纳州）、战略项目区域审查（亚利桑那州）、零基管理审查（圣地亚哥市）、优先选项审查和五年期审查（英国）等。为了强调这些论坛改善战略的目标，以公众愿意支付的价格创造公民认为有价值的成果，我们把它们统称为战略审查。
通常，新当选的行政官员有一次性摆平所有问题的冲动。立法机构在财政危机的时候也会有这种冲动。他们通常建立专门委员会，以试图在6个月或是1年之内对政府进行重大改革。克林顿总统的国家绩效审查原先设想在6个月之内可以完成，实际上，这项工作持续了8年。同20世纪90年代中叶的加拿大项目审查一样，得克萨斯州绩效审查最初被认为可以一次性完成。但是，在这么短的时间内重新考虑这么多的政府工作是不可能的。更明智的做法是将这些制度化为重复进行的进程，一次只集中精力在一项战略领域。
亚利桑那州已经吸取了这个教训。在每一个两年期里，联合立法预算委员会选择一些政策领域，通过战略项目区域审查对其进行仔细检查。在最近的两年里，这些审查的焦点是家庭暴力、特殊教育、儿童服务、州财政对县的资助以及其他主题。他们在这个政策领域内对多个机构的所有项目进行检查。州长规划与预算办公室和联合立法预算委员会工作人员一起进行了这些审查。他们随后向州长和州立法机构提交了一份联合报告。这一工作增加了系统的负担，因为不管是保留、清除还是改进项目（大多数情况下，他们建议修改），都需要两个部门的工作人员在问题和建议上达成一致。
战略审查中最常见的一个形式是“日落法”审查。塞缪尔·约翰逊在18世纪写道：“当一个人知道他将在两个星期后被处以绞刑，他的注意力会神奇地集中到这件事情上。”一部“日落法”在行政上等同于一场安排好的绞刑：它需要获得民选官员的周期性地重新确认才能生存。
我们从25年“日落法”审查的经历中获得了一些证据，这些证据显示，如果“日落法”审查委员会认真负责的话，受束缚的政党的确可以使民选官员、政府官员和特殊利益集团的注意力集中。然而，“日落法”审查产生的结果往往比表面功夫好不到哪去，而且民选官员通常会放这些受争议的规则一马。当分析家推荐了提高绩效的方法，并且被立法机构采用时，“日落法”审查才被证明是最有用的。“‘日落法’审查的美妙之处不在于你摆脱了什么”，科罗拉多州的前政府协调员布拉德·马伦说道，“美妙之处在于这是一次客观看待机构以及进行必要改变的机会”。
得克萨斯州有着最好的“日落法”审查项目之一。戴尔·葛莱美尔曾经是安·里查德州长的预算主管，他说，在得州，“日落法”审查的结果常常是对机构进行微调，而不是彻底清除。乔·沃尔兰温是得州委员会的审查主管，在这方面有15年工作经验。他告诉我们：“我们最常见的情况是发现不需要废除那些职能，不需要竭尽全力摆脱什么。实际上，问题是怎样改善效率和效益。”不过，确实偶尔会发生削减的情况。沃尔兰温说，到2003年为止，得州“日落法”审查顾问委员会已经削减了44个机构，并将其中11个合并入其他机构。大多数被关闭的机构或是相当小，或是很懒散。
“日落法”审查就其性质而言有一些缺点。第一，范围有限，仅关注单一的项目、规则或组织。他们不考虑更广泛的能够取得结果的战略、可选择的项目或供应商。第二，很多政府通过“日落法”审查的时候，没有制定良好的绩效测量系统，因此，“日落法”审查委员会缺少他们需要的有关结果的数据，来判断是应该删除还是应该改变计划。第三，“日落法”审查委员会常常不包括立法者。这样，立法者不会亲自参与到中止计划的决定中来。当面对维护计划的选区时，“日落法”审查委员会只能不情愿地执行命令。
另一个路径是“蓝带委员会”，它常常能给人们对正在执行的行动带来一点点幻想。通常，这个委员会主要由那些对政府的情况没有深入了解就进行现实的战略改革的人，以及不具备民选官员的可靠性却坚持提建议的外行人员组成。为首的是里根总统著名的格雷斯委员会，由商务大亨彼得·R·格雷斯任该委员会的主席。建立该委员会的主要目的是根除浪费和欺诈行为。该委员会由蔑视或充其量是对政府屈尊俯就的商务人士组成。因此，不言而喻，国会会驳回绝大多数该委员会的建议。
尽管委员会成员在他们所从事的领域可能非常出众，但是，他们一般对政府缺乏足够认识，因此不了解政府所需要进行的根本变革。他们能够发现浪费现象，但是不能认识到问题的结构性根源。虽然他们会建议删除某些项目，批准承包经营其余的项目，但是他们在变革系统方面无所作为，例如，购买、预算和人事，而这些过程往往引起浪费。他们也许明白，某些特定的教育法规需要被废止，但他们不明白这些中央集权地区带有准垄断性质的组织是怎样创建经营不善的机构的，在这些机构中进行根本变革几乎是不可能的事情。
但是，如果很好地选择委员会成员，赋予委员会实际的权力，并且能建立规则以避免那些已经妨碍政府正常工作程序的政治障碍，委员会就可以有效运作。在20世纪80年代中期，对于关闭军事基地，人们总是抱着狭隘的心理去抵制，为了克服这种观念，共和党国会议员理查德·阿米制订了一个被称为“八人关闭军事基地委员会”的计划。该计划组成人员由总统提名，并经参议院通过。该委员会有自己的专属职员，他们审查五角大楼关于关闭军事基地的建议。该委员会举行听证会，然后提出一些往往与五角大楼的选择不一致的建议。
过去，关闭军事基地的努力总是失败。因为一些宁愿选择在经济上作出牺牲的社区会进行激烈抵制。总统总是反对关闭政治上具有重要战略意义的州的军事基地，也没有一个国会议员同意关闭其所在的无战争的区域。然而，总审计局办公室报告说，“关停委员会”已经取得了巨大成功：他们每年为纳税人节省了20到30亿美元。并且多数受影响的社区在两年内得到了复苏。因此，这个范例是关于如何摆脱狭隘的利益观去做出艰难抉择的好范例。这一范例的成功主要由于其包括以下一些规则条款：
总统和国会需要要么接受要么放弃一项提议。他们可以接受或者拒绝委员会的基地项目，但是他们不能修改它。这意味着任何一个尝试保护自己地区的军事基地的人将必须在国会参众两院获得多数票以阻止整个项目。在许多国会议员所在区域并没有军事基地的情况下，想从他们那获得支持可不是一件容易的事。
结果的一票表决权。国会必须一次性面对问题，而不是考虑很多法案来否决每一个部分。这使表决高度透明。关闭军事基地的决定不能被远离公众关注的小组委员会否决。这不会妨碍到政治活动，但会将其影响降至最低。
不采取行动和延期是行不通的。如果在收到总统命令后，国会没有通过立法在45天内拒绝整个计划法案，该法案将自动成为法律。