第1章　中国行政体制改革大扫描

中国的政治、经济、社会、文化、生态等体制改革还没有完成，尚处在转型期。而且必须面临的现实情况是，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，发展的不平衡与不充分已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。党的十九大报告已经明确了国家治理转型的两个阶段，即“从2020年到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。从2035年到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家”。因此产生了一个重要问题：中国如何实现国家治理转型？行政体制改革显然是其中的核心内容。

中国的行政体制改革是伴随着中国的改革开放而展开的，作为政治体制改革的重要组成部分，中国的行政体制改革所取得的成就与中国经济发展的成就一样不容忽视。随着中国政治体制改革进入关键阶段，尤其全面建成小康社会进入决定性阶段，政治文明建设进入攻坚阶段，中国行政体制改革也已历经40年的发展与进步，也到了需要回顾和总结的时候。中国行政体制改革走过了一条什么样的路径，表现出什么样的特征，它与其他改革的互动关系如何，以及未来中国行政体制改革向何处去等问题，成为所有当代中国问题的关心者和研究者的关注重点。

这里我们并非只罗列中国行政管理体制改革的各个主要方面，重点将放在介绍中国行政管理体制改革的启动之后，着力凸显一些形成亮点的重大改革措施，它们包括：人民公社体制的终结和乡镇政府的设立、区域农业行政的转型与市管县体制的兴起、计划经济逐步终结与产业部的撤销、各地行政改革的突破和机构改革的历程。这些方面或者有重要意义的塑造了改革开放时代的中国行政体制，或者突破性地推动了中国行政体制改革的进展，或者本身就是中国行政体制改革的内容且取得重大成效但至今依然是需要解决的重大课题，或者其中的一些改革创新，如乡镇政权的设立和市管县体制的兴起，在今天又成为被改革的对象。总体而言，简政放权改革是40年来历届政府改革举措中的最大亮点。[1]

这些重大的改革措施之间，有着重要的内在逻辑关联。人民公社体制的终结和乡镇政府的设立，主要是着眼于中国行政体制的最基础部分的改革；区域农业行政的转型与市管县体制的兴起，主要是着眼于中国行政体制的中间部分的改革；而计划经济逐步终结与产业管理部门的逐步撤销，则是着眼于中国行政体制的顶端的改革。从内在要素理解，人民公社体制的终结和乡镇政府的设立，主要是确立了中国基层行政体制的基本框架，释放了广大农村地区的生产力和推动改革的激情；区域农业行政的转型与市管县体制的兴起，主要是确立了中国区域经济竞争的基本制度框架，赋予了一部分地区“先富起来”的先发优势，并且带动了中国经济整体的发展；计划经济逐步终结与产业管理部门的逐步撤销，则是在中央层面解除了“条条专政”的限制，为经济体制改革的市场化取向奠定了基础。各地行政改革的突破和历次机构改革，则可以理解为中国行政体制改革向着纵深方向发展的重要标志，并且二者之间有着难以割舍的内在关联：地方行政改革的突破推动了中央层面的机构改革，中央层面的机构改革则为地方行政改革的突破提供了充分的激励和制度化空间。总之，我们所凸显的重大改革措施，不是条分缕析而是概要式地涵括了改革开放时代中国行政体制改革的总体趋势和纵深趋向，一定程度上勾勒了中国行政体制改革的大致轮廓。