第一节 对国际形势的战略判断与决策环境

尽管美国在潜力上是世界上最强大的国家，但在心理方面，美国并不能有效发挥它的力量。当时的美国人民对国际事务很了解，对法西斯国家和他们所宣传的那一套毫不喜爱，但是他们还不准备在全世界担负起大国的责任，也不相信他们有什么必要去卷入在他们看来对于西半球安全并不重要的那些活动中去。

——康斯坦斯·霍华德[1]

美国从区域性大国迈向全球性大国的步伐从第一次世界大战便开始了。19世纪末，美国已经成为世界第一经济大国；一战后，美国成为最大的债权国，欧洲经济复兴、战争债务赔款等事务都与美国有密不可分的联系。但是，由于受到战争冲击，第一次世界大战结束后，美国外交回归孤立主义的倾向十分明显。战争记忆和对欧洲的失望情绪经由媒体放大和社会精英鼓动，美国国内出现了强大的孤立主义与和平主义浪潮。威尔逊对战后规划的“十四点计划”没有成功，国会没有批准美国加入国际联盟，大国事务仍主要由传统殖民主义大国英法操纵。在对外交往上，美国退回西半球，奉行对拉丁美洲的睦邻友好政策，不愿再介入西半球以外的事务。

一 一战后的欧洲格局基本稳定

一战结束后，《凡尔赛和约》体系对欧洲进行了战后的和平安排，欧洲大陆的安全主要由法国负责，英国基于均势战略平衡欧洲大陆上的强国，整个欧洲格局基本稳定。《凡尔赛和约》的主旨是惩罚和削弱德国，并规定了新成立的国家如波兰、捷克斯洛伐克、南斯拉夫的领土边界，对奥匈帝国崩溃后留下来的残余孤立地区进行划界等。法国担负了欧洲大陆的大量安全责任。法国在一战后“进行了疯狂的努力去寻求它对德国天生劣势的补偿措施，并减少它对德国报复的担心”。[2]

法国在德国周围建立起了一个军事联盟体系。在德国西部，法国依靠1920年同比利时的军事联盟确保安全。在德国东部，波兰成为新的边界。由于法国与波兰拥有遏制德国的共同利益，1921年，法波签订同盟条约，“在每一件重要的国际政治事务中，法国和波兰都使他们自己相互站在对方一边”。[3]在德国南部，南斯拉夫、罗马尼亚与捷克斯洛伐克建立了“小协约国”集团，法国与小协约国签订了政治条约，明确在这三国遇到安全威胁时，法国有义务提供援助，包括支持小协约国作为一个整体防范匈牙利，支持波兰反对立陶宛，支持捷克斯洛伐克反对匈牙利，支持南斯拉夫和罗马尼亚反对保加利亚。小协约国集团则支持法国巩固《凡尔赛和约》，成为法国外交事务中的忠实卫星国。这样一来，法国不但要遏制德国，而且担负了维护整个欧洲的和平安排的责任。“在1920～1924年的时期里，法国这个拥有一支强大的、装备良好的并取得了胜利的陆军，以及拥有大量军火储备的国家，其威望和力量在欧洲都达到了顶点。它是现状的维护者和最终被称为‘修正主义’的死敌。”[4]

英国作为孤悬欧洲大陆的岛国，长期奉行“扶弱抑强”的均势战略。一战后，法国获得了德国的工业基地，战后经济迅速发展，并且建立了以法国为核心的同盟集团。英国则在欧洲事务中主要采取“扶德抑法”政策。英国在“鲁尔危机”问题上的独立态度，已经确立了英国作为法德之间调解人的地位。“在影响欧洲的政治问题上，美国的合作实际上已不再被考虑。”[5]

二 英法排斥美国插手欧洲事务

威尔逊的“十四点计划”也是对战后国际事务的总体设计，体现出美国想要称霸世界的野心。如果能够按照美国的这一意愿实施，美国就可以在世界事务中发挥主导作用。但是美国的这种理想主义并未实现。英国和法国不同意美国按照自己的意愿设计世界。英法是传统的殖民帝国，民族自决原则意味着殖民帝国将遭到破坏和毁灭。一战结束后，英法实际上进一步瓜分了德国的殖民地，尤其是英国瓜分到了最多的殖民地。

美国在经济实力方面虽然已经成为世界大国，但是其政治外交影响力还远远不及英国。美国的“十四点计划”透露出美国争夺世界霸权的野心，作为世界霸主的英国必然反对美国插手欧洲事务。英国是娴熟的外交高手。在巴黎和会上，英法基本控制了会议进程，美国理想主义的外交理念未能得到贯彻，英法也没有重视美国提出的反对瓜分德国殖民地的意见，英国对美国称霸世界的企图尤其抵触。19世纪末，美国已经成为世界第一经济大国，其工业生产增长率自19世纪末以来一直保持在5%以上。1900年，美国煤、铁、钢的产量全部超过英国。美国快速发展的经济实力让英国对其野心产生了防备，英国对美国干预欧洲事务、对世界事务做出自己的秩序设定心存排斥。英国希望通过“扶德抑法”、维持欧洲均势，确保其霸主地位的稳固。

三 和平主义厌战情绪在社会蔓延

一战结束后，美国国内掀起了反战浪潮。第一次世界大战展示了刚刚登上历史舞台的机械化战争的残酷性，“凡尔登绞肉机”、毒气战等让民众恐惧和排斥战争。而且美国人认为美国在一战中没有获得什么好处，反而是为英、法火中取栗。20世纪20年代，美国历史学家在研究第一次世界大战的根源时发现，一战是帝国主义间的利益争夺，是与军火制造和军火贸易紧密相关的，美国国内出现了大量揭露军火商面目的出版物。比如，《贩卖死亡的商人》便是一部描写军火商在战争中大发横财的小说，这本书在1934年发行之后即成为畅销书。同时，20世纪30年代以妇女、牧师和大学生为主力军的和平运动蓬勃发展。1932年至1933年，国际妇女争取和平与自由同盟和其他一些和平团体一再要求对军火工业进行调查，并抑制国际军火贸易。

1934年4月，参议院成立了以杰拉尔德·奈（Nye）为主席的调查军火工业的特别委员会，亦称奈委员会，其成员多数持孤立主义立场。奈委员会的调查报告得出结论：在第一次世界大战中，美国银行家和军火制造商获得骇人听闻的利润；美国参战既不是为拯救世界民主，也不是为保卫美国利益，而是投机牟利者施展的阴谋诡计。[6]报告的主要观点被报纸披露后，激起了美国人反对卷入欧洲事务和反对战争的情绪。

四 美国回归孤立主义

孤立主义是美国的传统政治思想，最早可追溯到美国独立战争时期。托马斯·潘恩在《常识》中提到美国应避免成为英国的政治砝码：“北美的真正利益在于避开欧洲的各种纷争，如果它由于对英国处于从属地位，变成英国政治天平上的一个小小的砝码，它就永远不能置身于纷争之外。”[7]1796年，美国建国之父华盛顿在告别演说中说，“我们处理外国事务的最重要原则，就是在与它们发展商务关系的同时，尽量避免涉及政治。……欧洲的一系列的根本利益与我们无关或与我们关系非常微小”。华盛顿告诫美国人民不要卷入欧洲的政治纷争，反对“把美国的命运与欧洲任何地区的命运交织在一起，从而把我们的和平与繁荣陷入欧洲的野心、利益好恶或反复无常的罗网里去”。[8]从此，孤立主义成为美国外交政策的一项重要原则。

但是美国并没有始终恪守孤立主义。从美西战争开始，美国就开始走上扩张的道路，第一次世界大战是美国走向世界的重要一步，威尔逊提出的“十四点计划”就是美国设计世界蓝图的尝试。但是第一次世界大战并没有使美国真正走出去。美国没有通过一战获得相应的利益，英法将美国排斥在外瓜分战争果实之外，这一挫折使得美国朝野再次回归孤立主义。孤立主义者反对美国积极介入国际事务，不管是以调解还是冲突的方式。孤立主义者认为，美国的国家利益通过“退出世界，或者最低限度地保持一种健康的与外部事务的距离感”可以得到最好的实现。“美国有一种普遍的固执的看法，认为美国如果敢于走出闭关自守的西半球，它就会有不知不觉被英国利用的危险，因为机敏的英国外交会使它去为英国火中取栗，帮它去保存英帝国，或者为英国的利益效劳。在美国人的心理上，一想到要扮演这种角色，那是最厌恶的了。”[9]

为了防止美国再度卷入战争，1935年8月，美国国会通过了第一部《中立法》。历史上，美国在战争时期是与交战国保持自由贸易的，这部法案彻底改变了这一政策。1935年的《中立法》规定，对所有交战国一律实施武器、弹药和军需品的禁运，但授权总统确定军需品名单和宣布实行禁运的时间；禁止美国船只向交战国运输军火，旨在防止通过贸易渠道卷入战争或纠纷之中。1936年2月，原有《中立法》到期后，新的《中立法》增加了禁止贷款。1937年5月，第三部《中立法》规定禁止美国公民乘坐交战国船只旅行，禁止美国船只运载武器给交战国。当美国宣布禁运后，所有物资的运输也必须遵守现货自运的原则，也就是说，美国对这些物资的所有权在它们离岸前必须终止，由外国船只自行运输。这三部《中立法》一部比一部严厉，代表一战后美国的孤立主义情绪达到顶点，也严格限制了美国在外交事务中的行动。

五 处理经济危机占据决策层主要精力

1929年，从美国华尔街开始的金融危机，拉开了为期四年的世界经济危机的序幕。这场经济危机空前严重，席卷整个资本主义世界，是美国建国以来最严重的一次经济危机。1929～1933年，美国工业生产下降了46.2%，倒退到1905～1906年的水平。农产品价格暴跌，对外贸易缩减了70%。1933年春，48个州中有47个州的银行停业，整个金融体系濒临瘫痪。[10]经济危机带来的一系列社会问题促使美国政府不得不将主要精力放在国内。

1933年，富兰克林·D.罗斯福就任美国总统后，对内实行“新政”，通过政府干预的手段逐步扭转经济危机造成的社会萧条。1933年3月，罗斯福在就职演说中称：“尽管我们的国际贸易关系问题事关重大，但就其时间性和必要性来讲，较之建立健全的国民经济，就显得次要了。……处理国内问题亟不可待。”[11]

为了转嫁危机，美国主要通过贸易和金融协调与有关国家的关系，寻找更广阔的市场和原料产地。在贸易领域，美国要求关税战休战，疏通国际贸易渠道，为本国产品打开外国市场。在使用金融手段上，美国放弃金本位制，实行货币贬值以刺激出口，增强出口商品竞争力，并实施《白银收购法》。这些做法导致了国际经济会议的失败，加剧了美国与英法的矛盾。

六 美国军队和军事战略不受重视

一战结束后，裁军也成为一个时代主题。《凡尔赛和约》对德国的军备进行了严厉限制，同时指出要推动所有国家裁减军备。为了维持和平，国联盟约第八条要求国联成员国将军备减少到足以保卫国家安全的最低限度。1925年12月，国联成立了裁军会议筹备委员会，德国、美国和苏联都被邀请成为这个委员会的成员。1927年和1930年，美国先后召集在日内瓦和伦敦举行海军裁军会议，但是进展不大。在这样的背景下，美国政府对军队的建设发展和军事战略问题并没有太多重视。

20世纪30年代，美国陆军大约只有14万人，到1939年，陆军在世界排名第18位，并缺乏经过训练的预备役。这一兵力规模按照当时中等国家的标准来看也是较小的。美国海军本来在华盛顿会议后确保了与主要海军大国的实力比例，但是1930年的伦敦海军裁军会议削弱了5∶3的比例，1932年胡佛总统提出大多数舰船类型削减1/4到1/3，“在和平主义的压力和预算限制下，海军几乎要缩减到消失的地步”。[12]美军的武器装备多是从一战中剩下来的，军用物资也陈旧落后、数量不足。

在军事战略上，美国陆军与海军并没有统一协调的战略，基本是各自为政。两军种在1903年虽然成立了陆海军联合委员会（通常简称为“联合委员会”），但是这个联合委员会只是一个顾问机构，没有指挥权，只提供行动建议。陆军和海军有各自独立的权力决定是否按照建议实施：如果两军种意见一致，同意实施，那么就根据建议采取行动；如果两军种意见不一致，就不能采取行动。直到1939年7月，罗斯福将联合委员会纳入总统办公室，使其成为总统的军事顾问机构，直接对总统负责，联合委员会才真正拥有了实际权力。

1921年新成立的联合计划委员会敦促陆军和海军部长，为了在制订军事计划时与国家政策密切联系起来，建议将一名副国务卿纳入联合计划委员会。根据这一建议，两位军种部长对当时的国务卿查尔斯·休斯（Charles Hughes）解释说：“陆军和海军的战争计划应该建立在它们所支持的国家政策基础上。反过来，国家政策也应考虑执行时可以使用的武装力量。武装力量不论在平时还是战时都可以为政策提供支持。”[13]国务卿拒绝了这一建议，他认为自己或副国务卿都没有时间承担这项额外的职责。因此，在很大程度上，二战前美国的军事战略与国家政策是相互割裂的。

由此可见，一战后的美国在外交事务方面，回归到了相对保守的状态。整个社会孤立主义与和平主义盛行，美国没有加入威尔逊设计的管理国际事务的国际组织，国会通过的三部《中立法》主要是为了防止美国卷入外国战争；经济危机发生后，美国领导层主要精力放在恢复国内经济上；受和平主义思想的影响，军费削减，装备发展受到裁军条约限制，军队不受欢迎，士气低落，美国整体军事实力并不强大，这反过来又在一定程度上影响、制约了美国干预外部事务的能力。