第三节我国医养结合政策存在的主要问题及其对策建议_积极应对人口老龄化研究报告（2020）：聚焦医养结合-QQ阅读男频历史网

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第三节我国医养结合政策存在的主要问题及其对策建议

通过对我国四级医养结合政策现状的研究发现，我国医养结合政策主要存在六大问题。充分考虑我国医养结合政策现状、未来发展预测以及已有创新经验，本报告提出了我国医养结合政策未来发展的六项建议。

一主要问题

1.医养概念缺乏清晰界定

自2013年起医养结合相关政策陆续发布，但截至目前国家级政策尚未对医养结合的概念做出明确界定。在学术界，不同学者对此概念的内涵和外延也有不同的界定，并没有达成一致意见。2019年辽宁省发布的《辽宁省医养结合促进条例（草案）（征求意见稿）》中提到，“医养结合，是指医疗卫生和养老服务相结合，满足老年人健康养老服务需求的供给方式（活动）”。但是对医疗卫生和养老服务的内涵和外延没有清晰界定。因此，有必要对医养结合概念的基本内涵和外延进行明确界定，在同一语境下达成一致，否则很难达成共识并形成清晰的工作思路，一线实践者会走很多弯路。

2.已有政策扶持力度有待加大

当前我国的医养结合法律法规体系尚未建立，大多数政策以“意见”“通知”“办法”等规范性文件的形式出现，部委规章和管理条例、行政法规、法律层面的产业几乎为空白。国家尚未出台医养结合专项发展规划，缺乏规范且完整的发展标准。在培育、制定可操作性强的具体措施上还有待丰富，在土地、税收、金融等方面的具体扶持政策和资金支持政策力度还有待加大。

3.各地政策完善度相对较低

政策完善度是对国家已出台的专项政策落实情况或相关政策出台情况的分析。通过对已有政策分析发现，我国的政策完善度相对较低，有176个地级市和2626个县（市、区）的政策完善度指数为0，即53%的地级行政区划单位和92%的县级行政区划单位未出台国家84号文件、207号文件和60号文件的对应政策。

政策公开度较低可能也是政策完善度较低的一个重要原因。县级层面仅查询到319个县（市、区）已发布372项相关政策，即仅有11%的县级行政区划单位发布了医养结合专项政策，而且每个县（市、区）的发布数量为1～2项。

4.政策创新力度相对较小

各地专项政策中仅48%的省级行政区划单位、11%的地级行政区划单位、0.8%的县级行政区划单位发布了相对创新的政策。其中，“实施意见或方案”“试点、示范项目”较多，占各地政策总量的57%。尤其是“实施意见或方案”的政策内容基本与国家卫生计生委办公厅《关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》（国卫办家庭发〔2016〕340号）中的各项工作任务一致。类似于黑龙江结合当地特色推出的“推进候鸟式旅游居住养老与医疗保健和中医养生相结合”的内容较少。

5.区域协调发展政策缺失

现有政策中未查询到与医养结合相关的区域协同发展专项政策，个别政策内容中提及“区域协同发展”，如北京市人民政府办公厅转发市卫生计生委等部门《〈关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见〉的通知》（京政办发〔2016〕54号）提出了区域协同发展，涉及京津冀三个区域。另外，我国区域经济发展不协调，各地区政府的支持力度存在明显的差异，也导致医养结合发展出现了不协调性问题。

6.社区/农村专项政策缺失

社区居家和农村医养结合相关政策缺失，相关工作是一个“短板”。现有政策中仅广东广州、重庆南岸区等3个地级市和4个县（市、区）发布了社区居家、社区或居家医养结合的相关政策，如广州市卫生和计划生育委员会、广州市民政局、广州市财政局、广州市工业和信息化委员会《关于进一步深化社区居家养老医养结合服务实施意见的通知》（穗卫家庭〔2018〕6号）；陕西、山西、湖北随州、四川广元苍溪县4个地区发布了农村医养结合相关政策，如山西省卫生计生委办公室《关于推进农村医养结合服务工作的通知》（晋卫办家庭发〔2017〕5号）。另外，福建三明下辖的6个县（市、区）发布了《加强社区卫生服务机构建设做好医养结合和分级诊疗工作的实施方案》。其他地区甚至国家层面暂未查询到社区居家和农村医养结合相关政策。

二未来发展建议

1.深入开展理论研究

针对医养结合开展深度理论研究，争取在理论上有所突破和发展，并在实践中创新和完善。建议国家层面组织多方面人员，进行专题研究讨论，对医养结合的内涵和外延做出明确规定，且要具体化、清晰化，不能过于宽泛。各地政府应针对医养结合的政策扶持情况开展深度的实证调查分析，全面了解医养结合政策的落实情况，为政府科学决策提供可靠的支撑。构建医养结合的信息统计制度，对医养结合的发展状况进行统计、分析、研究。

2.加强法律法规制定工作

在法律法规层面要加快立法的进程，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为“医养结合”的行政决策法定程序。通过立法，对“医养结合”的服务对象、服务标准、服务内容、服务机构资质、服务形式等做出明确规定，通过法律手段提高政策执行的质量和效率。各地方政府也要结合地方实际情况完善“医养结合”的相关内容，不断提升“医养结合”的服务水平，为国家层面制定法律政策提供实践数据。在政策制定过程中，要多听取养老机构、医疗机构的建议，了解其不同诉求，将公众的意愿、多数人的合理利益反映到政策的制定和完善过程中。同时，建议地方发布相关法规，因地制宜对医养结合具体事项做出明确规定，为医养结合发展提供法律保障。

3.加大政策公开力度

依托信息化手段，加大政策公开力度，以公开促落实、促规范、促服务。建议构建统一的“医养结合”政策服务信息网络平台，无论是寻找医养结合相关政策与资源，还是寻求线上线下的医养结合相关服务，都能快速便捷地查找到相关信息，在平台上“一站式”完成。同时，将各地方出台的相关政策及时更新至平台中，方便政策执行者了解、解决乃至反馈执行过程中出现的问题和困难。

研究制定“医养结合”考核评估体系，强化政策的落实情况，提高政策的完善度。将落实“医养结合”政策情况、“医养结合”服务覆盖率、医疗卫生机构和养老机构无缝对接程度、老年人护理服务质量、老年人满意度等内容纳入考核指标，加强绩效考核。

4.加大政策创新力度

创新是历史进步的动力、时代发展的关键，居我国“五大发展理念”之首。政策创新是政府提供公共服务和开展公共治理的重要手段。建议创新医养结合政策体系，出台系列配套政策，整合政策互融共建；在体制机制创新上求突破，坚持问题导向，围绕制约医养结合发展的突出矛盾和问题，大胆尝试、勇于探索，以制度创新促进科技创新；在金融支持方面，鼓励金融机构根据医养结合特点，创新金融产品和金融服务，拓展多元化投融资渠道；等等。

5.强化区域协同发展

推动区域医养结合机制建立。发挥本地优势，推进合作，促进资源共建共享、优势互补，实现有机融合、错位衔接、一体化和差异化发展，促进区域协同，不断优化医养结合发展布局。建议由国家卫健委牵头负责，尽快解决医师异地执业、医保异地结算等难题；破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份与户籍障碍，特别要在社会保障、养老保险、救助补贴等方面做好政策制度对接；落实养老保险跨区域转移政策，加快社会保障一卡通建设，进一步完善医疗保险转移接续和异地就医服务政策措施。以京津冀为例，发布相关扶持政策，鼓励三地通过共建养老医疗机构、推动养老院和护理院对接等方式，充分利用北京医疗资源优势，加强三地医疗机构之间的合作，推动医养结合机制的建立，为全国和其他区域提供示范经验。

6.延伸至家庭和社区

除养老机构或医疗机构外，建议将医养结合工作向家庭和社区延伸。着力补齐“短板”，加强社区居家和农村医养结合服务设施建设，提高服务质量。发布社区居家养老医养结合的具体政策并督促落到实处，通过实施社区医养结合能力提升工程，在社区，依托社区卫生服务中心以及养老机构，改扩建一批医养结合服务设施，重点是为社区失能老年人提供集中或者居家的健康养老服务；在农村，统筹乡镇卫生院和敬老院、村卫生室和农村幸福院等资源，统筹规划，毗邻建设，融合医养结合服务。

附表1 国家级医养结合政策一览