第一节　土地流转制度概述

一、土地流转的概念和特点

土地流转在法律上是指土地权利的流转。土地权利的流转又分为土地所有权的流转和土地使用权的流转。在我国，土地所有权是属于国家和集体的，土地权利的流转，更多地表现为土地使用权的流转。由于土地与一般的物品不一样，其流转要受到国家的干预。同时，不同种类土地权利流转的特点、要求及其法律制度设计和规范也不一样，从而表现出土地流转的差异性和种类性特征。

二、土地流转的种类

土地流转根据流转对象不同、流转层次不同及流转强制性不同可有不同的分类。

（一）所有权流转和使用权流转

所有权流转是指土地所有权在不同权利主体之间的流转。在我国，土地所有权属于国家和集体所有，土地所有权流转表现为集体所有土地流转为国家所有土地，其运行方式主要有：

1.征收。即国家依据有关法规赋予的农用土地征收权，对公共事业性用地向集体征收，实现农用土地所有权与使用权同时转移，并向集体支付一定的征地补偿费。

2.买卖。即集体经济组织在坚持土地公有制的基础上，将农用土地所有权转移给国家或其他集体经济组织的行为，它顺应市场主体平等要求，以土地市场价格方式参与交易，分为国家购买与集体购买两种，对于国家经营性土地，不宜征用，应由国家向集体购买，集体土地进入非农用地市场，主要体现在国家购买上。

土地使用权流转是指土地使用权在不同权利主体之间的流转，根据现有法律规定包括建设用地使用权流转，土地承包经营权流转，宅基地使用权流转等。

（二）一级流转和二级流转

根据参加权利交易双方主体不同，可将其分为一级流转和二级流转。

一级流转是发生在国家和其他主体之间，国家以所有者的身份将土地使用权与其他主体进行交易，此种交易是对各种开发利用权利进行初始的设定，是其从无到有的过程。土地使用权的出让即是其最典型的表现。

二级流转是指在土地使用者之间进行的交易，这种交易是各种开发利用权利在不同主体之间传递的过程，也是当前市场上最活跃的一种交易类型。

（三）市场流转和强制性流转

市场流转是以牟利为目的，遵循自愿、平等、有偿的市场原则而进行的土地权利交易。这类交易是市场上最活跃的交易类型。对此类交易的法律规范应主要着眼于防止投机市场的形成以及在私利驱动之下有损公益的交易行为。因此，首先，应对各交易主体进行严格的资格审查，建立相应的市场准入制度；其次，强化国家的有效调控，如建立登记备案制度；最后，对交易的规模和种类划分不同的标准，建立相应的监管与保护机制等。

强制性流转则往往是基于社会公益和国家利益发生。主要是处于非常时期或基于国家和社会的特殊需要，按照法律的规定，由政府采取强制性措施，使土地的相关权利从私人向公共发生的变动，其中最常见的就是政府各种类型的征用或征收。为避免对合法权利的非法侵害，有效克服政府的主观任意性，需要法律对此种交易发生的条件、程序、补偿标准等做出明确规定。

三、土地流转的基本原则

（一）有偿流转为一般，无偿流转为例外原则

在我国传统的计划体制中，在土地资源的配置方面主要是以无偿的行政划拨为主要表现方式，缺乏平等自由、等价有偿的市场理念。在我国目前市场化的条件，土地流转是以市场机制为基础的土地权属的市场化流动，目的在于形成我国的土地要素市场，使市场机制成为在土地资源配置过程中基本和主要的方式，形成以市场机制为主并有效发挥政府辅助和配合作用的土地资源配置模式。

要实现有偿流转，首先，要合理确定土地资源的价值，确认土地资源的商品属性。这是有效实现市场化流转的基本前提，因为只有土地资源是有价值的商品，才能为价格、供求、竞争等市场机制的基本手段作用的发挥提供基本的对象和前提。其次，明确土地资源所有权及各种用益性权利的内容和边界，为土地资源的市场化流转的实现创造条件。

（二）依法流转和国家干预流转原则

改革开放以来，我国的土地资源利益分配格局发生了重大变化，利益主体日趋多元化，分配形式和调节手段日渐多样化，利益分配的矛盾也越来越尖锐。土地资源利益分配问题已引起全社会的普遍关注，已成为我国利益分配的核心问题。随着经济体制改革的不断深入，我国土地市场在政府有意识的引导下，开始发育，但受制于主客观因素，我国的土地市场发育还很不完全，未从根本上实现以市场机制配置土地，为土地供求双方进行博弈提供制度条件。此外，土地供求双方均是理性的经济人，具有自身效用函数的独立实体，其一切行动的目标是自身效用的最大化。在存在外部收益和潜在收益的情况下，土地供求双方对外部收益和潜在收益的分割进行博弈。当前，我国土地配置中利益分配存在较大问题，各利益主体间利益关系失调，代际间矛盾突出，土地的产业间配置失控，并造成了严重的资源浪费和环境破坏。具体博弈表现为：中央与地方的土地利益博弈、土地所有者与使用者的利益博弈、土地使用者之间的利益博弈、土地管理者与使用者的利益博弈、国家与集体之间的土地利益博弈、城市房屋拆迁的利益博弈、不同效益用地的利益博弈。为此，必须在法律上或行政管理上对土地流转进行必要的限制，以保证流转过程中各种不同利益主张的兼顾和平衡，以保证土地资源开发利用公共性、社会性及安全的实现。这从根本上是由土地资源自身的特点所决定的，也是世界各国通行的做法。