第四章　耕地保护

第三十一条　耕地占用补偿

国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

关联依据

1.《物权法》(2007年3月16日)

第43条　国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。

2.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(2004年10月21日国发〔2004〕28号)

三、完善征地补偿和安置制度

(十二)完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。

(十三)妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。

(十四)健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。

(十五)加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。

3.《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第16条　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

4.《国土资源部关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》(2010年1月12日国土资发〔2010〕6号)

二、落实补充耕地项目

(一)先行补充耕地。各地要按照部《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》(国土资发〔2009〕31号)规定要求，根据本区域经济发展用地需求和耕地后备资源状况，本着统一规划、集中连片、形成规模的原则，安排使用耕地开垦费、土地复垦费等补充耕地资金，引导企业或个人利用自筹资金或结合生产建设活动，先行组织实施补充耕地项目，储备补充耕地。各类补充耕地项目，都必须严格按土地整理复垦开发项目管理规定履行立项、验收等程序，项目验收后按规定进行土地变更调查、登记，纳入统一管理。

(二)严格执行新增耕地政策。各地要依据有关规定要求，严格掌握项目新增耕地和用于占补平衡的有关政策。使用新增建设用地土地有偿使用费补充的耕地，不得用于占补平衡。新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和其他资金打捆使用的，按耕地开垦费及其他资金所占比例确定可用于占补平衡的补充耕地面积。补充耕地项目立项、验收不符合规定要求的，不得纳入耕地占补平衡储备；在补充耕地中，将现状为低效园地整理为耕地的，计入耕地保有量按耕地管理，但不得用于占补平衡。

(三)补充耕地报部备案。所有用于占补平衡的补充耕地项目必须报部备案，未报备的，不得用于耕地占补平衡。按补充耕地项目“谁验收、谁备案”的要求，项目验收单位通过“土地整理复垦开发项目信息报备系统”，经国土资源业务网或互联网即时向部直报项目信息。其中，按规定由市县验收的项目，省级国土资源部门通过报备系统掌握有关情况。

三、核实补充耕地情况

(一)省级实地核实补充耕地。市县验收并报备的补充耕地项目，省级国土资源部门应组织进行实地核实。核实项目立项、验收是否符合土地整理复垦开发项目管理规定，新增耕地面积是否真实，资金渠道是否明确，补充耕地能否用于占补平衡等。核实通过的项目和省级验收的项目，报部复核；核实未通过的，应要求有关单位整改，整改不到位的，取消项目备案。

(二)部复核补充耕地。部对报备的补充耕地项目进行复核。利用土地利用“一张图”对项目备案信息进行对比分析，核对项目规模和地类；按照有关规定，核定可用于占补平衡的补充耕地面积。存在疑问的，部组织有关事业单位，联合派驻地方的国家土地督察局共同进行实地核定。复核通过的项目，部给予配号，将项目位置落在土地利用“一张图”上，并按规定纳入耕地占补平衡储备；未通过复核、没有编号的项目，补充的耕地不得用于耕地占补平衡。

经省核实或部复核后，补充耕地有关信息发生改变的，市县国土资源部门相应调整项目备案信息和土地变更调查、登记有关内容。

四、监控耕地占补平衡

(一)落实补充耕地责任。市县国土资源部门申报建设用地前，按照“谁占用、谁补充”的原则，落实建设占用耕地单位补充耕地的责任。建设单位自行补充耕地的，必须在申请用地前完成补充耕地，补充耕地项目报部备案确认。难以自行补充或补充耕地不合格的，在市县申报用地前，建设单位必须足额缴纳耕地开垦费。耕地开垦费统筹安排，滚动使用，专项用于补充耕地，纳入耕地占补平衡储备。

(二)建设项目与补充耕地项目挂钩。市县国土资源部门在申报建设用地拟订补充耕地方案时，按照“先补后占”要求，将建设项目与已报部备案确认的补充耕地项目挂钩，落实耕地占补平衡。建设单位自行补充耕地的，应与对应的补充耕地项目挂钩；缴纳耕地开垦费的，由国土资源部门安排补充耕地项目挂钩。应在土地整理复垦开发项目信息备案系统中就挂钩的补充耕地项目，按要求补充填报建设项目有关信息，确认补充耕地项目编号，将项目编号填报在补充耕地方案中并附确认信息。

报国务院批准的城市建设用地，在城市拟订农用地转用和土地征收实施方案时，落实挂钩的补充耕地项目。

(三)严格审查耕地占补平衡。部和省级国土资源部门在建设用地审查时，对建设单位自行补充耕地的，严格审查建设项目占用耕地数量、挂钩的补充耕地项目备案编号及确认信息、补充耕地数量等；对缴纳耕地开垦费的，还要核实耕地开垦费缴纳标准、金额和缴费凭证。未按规定要求落实耕地占补平衡的，不得通过用地审查。

(四)建立耕地占补平衡日常管理台账。省级国土资源部门应加强耕地占补平衡日常管理，根据批准的建设用地和完成的补充耕地，建立和完善占补平衡台账。部在运行好省级批准建设用地备案系统、城市建设用地实施方案备案系统、部建设用地审批信息系统和土地整理复垦开发项目信息备案系统基础上，结合土地利用“一张图”工程和国土资源综合信息监管平台建设，形成全国统一的耕地占补平衡台账和动态监管机制，及时掌握各地耕地占用、补充、储备和占补平衡情况。派驻地方的国家土地督察局通过国土资源业务网，利用国土资源综合信息监管平台，对有关地方落实耕地占补平衡情况进行督察。发现问题，及时督促整改，做到耕地占补平衡实时监管、底数清晰、真实可信。

五、严格耕地开垦费收缴使用管理

(一)合理调整耕地开垦费标准。各省(区、市)应对本地区耕地开垦费标准进行分析评价，依据当地耕地后备资源状况和土地整理复垦开发投入水平，合理确定耕地开垦费标准。标准偏低、难以补充数量相等质量相当耕地的，应重新核定。根据土地整理复垦开发难度越来越大和投入不断增加的实际情况，应定期调整耕地开垦费标准，满足耕地占补平衡需要。省级国土资源部门应将耕地开垦费标准核定和调整情况及时报部备案。

(二)足额收缴耕地开垦费。建设项目用地预审时，国土资源部门应对照当地耕地开垦费标准，审查项目足额列支补充耕地资金情况，低于规定标准或未足额纳入项目投资估算的，不予通过用地预审。对缴纳耕地开垦费的建设项目，市县申报用地时应出具建设单位足额缴纳耕地开垦费的凭证；申报城市用地的，应出具城市政府有关补充耕地资金和补充耕地项目落实情况的说明。省级国土资源部门应对耕地开垦费严格把关，确保按规定足额缴纳。

(三)确保耕地开垦费专款专用。各地国土资源部门认真履行职责，按规定加强对耕地开垦费收缴使用管理。开展日常监督检查，及时掌握收缴使用情况，防止出现擅自减、免、缓和截留、挤占、挪用及多收少用等问题，确保资金及时使用和专款专用。土地整理复垦开发项目实施中，要严格执行工程招投标有关规定，杜绝违规使用资金行为。发现问题，及时整改，严肃查处。

六、强化占补平衡考核奖惩

部每年组织耕地占补平衡考核工作，对各省(区、市)落实补充耕地项目、补充耕地报部备案、省级组织补充耕地核实、占用与补充耕地挂钩、耕地占补平衡台账、资金收缴使用情况等进行考核测评，考核情况予以通报。对于存在的问题，由有关派驻地方的国家土地督察局督促整改；整改不力的，暂停有关地区农用地转用和土地征收的受理和审批。

严格执行占用耕地补偿制度，落实耕地占补平衡，是确保完成土地利用总体规划确定的耕地保护任务、实现耕地保护责任目标的重要途径之一，年度耕地占补平衡考核结果将作为省级政府耕地保护责任目标履行情况检查的重要依据。同时，考核结果将作为确定年度土地利用计划奖惩指标的重要因素，根据考核排名情况，在安排土地利用计划指标时奖励或扣减有关省份建设用地计划指标。

理解与适用

占用耕地补偿制度，又称耕地占补平衡制度，是指经国家有关部门的批准占用耕地进行非农建设的单位，应当按照“占多少，垦多少”的原则，负责开垦与其所占用的耕地质量和数量相当的新耕地，或者在法定情形下，按照有关规定缴纳耕地开垦费，由有关部门专款用于组织开垦新耕地的制度。

［开垦耕地的具体责任人应当如何确定］

开垦耕地的责任人应当为占用耕地的单位，具体有以下三种情形： (1)城市建设用地区统一征地后供地的，责任人应为市、县人民政府，其开垦费用计入建设用地成本。(2)城市建设用地区以外的建设项目占用耕地的，责任人应为建设单位，并由市、县人民政府地政部门负责监督和验收。(3)村庄、集镇建设占用耕地，责任人是农村经济组织或村民委员会，并由市、县人民政府地政部门负责监督和验收。

［依法占用耕地用于农业建设的单位，是否也要适用占用耕地补偿制度］

负有占用耕地补偿义务的主体，应为经国家有关部门的批准而占用耕地进行非农业建设的单位。所以，依法占用耕地用于农业建设的单位，不属于耕地占用补偿制度的适用范围。

［占用耕地的单位应当如何进行补偿］

补偿的方法有两个： (1)按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。其具体要求有：其一，耕地数量不能减少，新开垦的耕地要与其所占用的耕地数量相当。其二，对于没有荒地后备资源的地方，也可以采取改造中低产田，使之成为质量较好的耕地的办法达到补足数量的目的。如可以用大于其所占耕地面积的中低产田的面积来补足(以产量折算的方法)。其三，新开垦的耕地要与其所占用的耕地质量相当。(2)没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

［在哪些情形下，占地单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地］

依据《土地管理法》第31条的规定，包括以下两方面情形： (1)所谓的“没有条件开垦”，具体又有两种情况：其一，耕地占用单位本身没有条件去开垦新耕地。如学校、机关等公益性机构和各种工矿企业等，不具有耕种的技术和人员，不具备开垦新耕地的能力，或者其开垦成本过大。其二，在有些地方，耕地后备资源确实不足，耕地减少后更不具备开垦新耕地的条件，或者根本就没有可供开垦的土地。(2)所谓的“开垦的耕地不符合要求”是指虽有可开垦的土地，但开垦后质量很差，达不到与其所占用耕地相当的程度，致使开垦的耕地不符合要求。

第三十二条　建设占用耕地的耕作层利用

县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

理解与适用

耕地耕作层是经过多年耕种形成的，是农业生产中的宝贵的资源。将耕地耕作层的土壤用于开垦耕地的土壤改良，受当地的自然条件和开垦耕地成本的影响。如当地土壤条件较好，开垦耕地不需要另加耕作层或运距太远造成成本太高等原因使其难以实现，则无需这样做。因此，法律规定县级以上地方政府根据当地的实际情况，可以而不是必须，对具备条件的单位提出将耕地耕作层土壤用于造地的要求。

第三十三条　耕地总量动态平衡

省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

理解与适用

耕地总量动态平衡，是指通过行政、经济、法律的综合措施，保证我国现有的耕地的总面积在一定时期内保持稳定。土地总量平衡是以省为单位的，省级人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取有效措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。

第三十四条　基本农田保护制度

国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

(三)蔬菜生产基地；

(四)农业科研、教学试验田；

(五)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

关联依据

《基本农田保护条例》(2011年1月8日修订)

第2条　国家实行基本农田保护制度。

本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

第8条　各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。

县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。

第9条　省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

第10条　下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

(三)蔬菜生产基地；

(四)农业科研、教学试验田。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

第11条　基本农田保护区以乡(镇)为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。

基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。

理解与适用

基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

基本农田是耕地的一部分。国家根据土地利用总体规划，划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护，确保本行政区域内基本农田的数量不减少，使得耕地数量满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的基本需求。保护基本农田不被违法改变、占用和破坏，保持和培肥地力，防治基本农田环境污染，不光是政府的首要职责，也是每个单位和公民的基本义务。

［基本农田是不是在任何情况下都不得被占用或被征用］

一般而言，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。但是，根据《基本农田保护条例》第15条的规定，在特殊情形下，如国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，经国务院批准后，可以依法占用基本农田。

［法律规定在经过国务院批准的特殊情况下，基本农田被占用后必须采用哪些措施予以补救］

《基本农田保护条例》第16条从两个方面规定了补救措施： (1)对基本农田从数量上进行补救。经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用单位应当按照“占多少，垦多少”的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。(2)对基本农田从质量上进行救济。占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第三十五条　土壤改良与提高地力

　

第三十六条　节约使用土地

各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

关联依据

《基本农田保护条例》(2011年1月8日修订)

第33条　违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十七条　闲置、荒芜土地的处理

禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

关联依据

1.《闲置土地处置办法》(2012年6月1日国土资源部令第53号修订)

第2条　本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

第8条　有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

(三)因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

(六)政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

第12条　因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

(一)延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

(二)调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

(三)由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

(四)协议有偿收回国有建设用地使用权；

(五)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

(六)市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。

第14条　除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

(一)未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

第15条　市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

第18条　国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：

(一)逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；

(二)申请人民法院强制执行。

第19条　对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：

(一)依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；

(二)纳入政府土地储备；

(三)对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

第20条　闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。

理解与适用

闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

［当耕地处于闲置或荒芜状态时，依法应当如何处理］

对于闲置或荒芜耕地，《土地管理法》及《城市房地产管理法》主要区分三种情形进行规制：其一，在城市规划区范围以外，非农业建设占用耕地出现耕地闲置问题时，可作如下处理： (1)已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。(2) 1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。(3)连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。(4)土地的使用权由县级以上人民政府无偿收回后，若该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。其二，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产管理法》第26条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。其三，承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

第三十八条　开发未利用土地

国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

理解与适用

土地开发，是指人们通过劳力、资金、技术的投入，将土地由自然资源改造成经济资源的活动。广义上的土地开发既包括对未利用土地的开发，又包括对业已利用的土地进行追加投入和改造。本条是从狭义上规定土地开发，即仅指对未开发利用的土地的开发。我国的基本国情是人多地少，因此，有必要在保护现有土地资源的基础上扩展土地的可利用范围，缓解我国土地资源，尤其是农用地资源稀缺的严峻形势，满足人民不断增长的生活、生产的需要。

未利用土地，是指在目前的科学技术水平和投入情况下还未利用的土地，还包括难以利用的土地。具体而言，包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、高寒荒漠、苔原等其他尚未利用的土地以及河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪等未列入农用地和建设用地的其他水域地。

第三十九条　开垦未利用土地

开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

理解与适用

土地开垦，是指以垦植为目的开发未利用的土地，即开垦荒地为耕地，用于种植农作物。由此可见，土地开垦也是土地开发的方式之一，但较之土地开发，土地开垦活动的范围较窄，只限于对土地进行农用地的开发。

第四十条　开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩

开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

关联依据

1.《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》(1999 年12月21日)

一、在“四荒”使用权承包、租赁或拍卖前，必须做好“四荒”界定、确权等基础性工作

(一)根据新修订的《中华人民共和国土地管理法》的规定，“四荒”属于“未利用地”。各级人民政府要据此严格界定“四荒”范围和土地类型，确定权属。承包、租赁或拍卖使用权的“四荒”地必须是农村集体经济组织所有的、未利用的土地。耕地、林地、草原以及国有未利用土地不得作为农村“四荒”。

“四荒”界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划。在根据土地区位和利用条件确定“四荒”具体的治理开发方向后，再进行使用权承包、租赁或拍卖。待“四荒”完成初步治理后，根据其主导经营内容，依法分别由县级以上人民政府发放土地证、林权证、草原证或养殖使用证等相应的权属证明，对“四荒”治理开发工作实行依法管理。

(二)权属不明确、存在争议的未利用土地，由县级以上人民政府依法确认权属；在问题没有解决前，不得将其作为“四荒”进行使用权承包、租赁或拍卖。

(三)对“四荒”一般应先承包、租赁或拍卖使用权，后进行治理。但对一些条件差、群众单户治理有困难的“四荒”，可先由集体经济组织作出规划并完成初步治理后，再将其使用权承包、租赁或拍卖给个人进行后续治理开发和管护。

(四)对在“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖中涉及到的“两山”(自留山、责任山)问题，应慎重处理。“两山”是林地的组成部分，不在“四荒”之列。对承包后长期没有得到治理的责任山可由集体收回使用权，另行承包、租赁或拍卖，但要重新签订合同并办理林权变更登记手续。

二、对“四荒”使用权承包、租赁或拍卖必须严格按程序规范进行，并切实保护治理开发者的合法权益

(一)农村集体经济组织内的农民都有参与治理开发“四荒”的权利，同时积极支持和鼓励社会单位和个人参与。在同等条件下，本集体经济组织内的农民享有优先权。

(二)农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖“四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理开发“四荒”的范围、期限、方式(承包、租赁、拍卖等)与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议2/3以上成员或者2/ 3以上村民代表的同意。

(三)承包、租赁或拍卖“四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的权利、义务和违约责任。合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。农村集体经济组织不得因负责人的变动而随意变更合同内容或解除合同。采取拍卖方式的，要标定拍卖底价，实行公开竞价。“四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。

(四)要严格执行谁治理、谁管护、谁受益的政策，切实保护治理开发者的合法权益。治理开发者在规定的承包、租赁或拍卖期限内享有“四荒”使用权。“四荒”使用权受法律保护，依法享有继承、转让(租)、抵押或参股联营的权利。要广泛宣传教育，增强干部群众的法制观念，提高其维护治理开发者利益的自觉性。执法部门要及时依法处理和打击各类损害、破坏、侵犯治理开发成果的行为。

三、建立稳定的投入机制，加强对“四荒”使用权承包、租赁或拍卖资金的管理

为了加快“四荒”治理开发进程，必须调动广大农民和社会各方面的积极性，坚持国家、地方、集体和个人一起上，多渠道、多层次筹集资金。各级政府要逐步增加财政对治理开发“四荒”的支持，引导信贷资金、社会资金更多地投向治理开发“四荒”。国家预算内生态建设资金、农业综合开发资金、扶贫资金、以工代赈资金，以及水利、林业、农业等方面资金使用，应统筹安排，把治理开发农村“四荒”作为一项重要内容，有些资金可以直接支持到户。银行、信用社要在加强管理、保证资金回收的基础上增加“四荒”治理开发的贷款，期限应长一些。

收取的承包、租赁或拍卖资金实行村有乡管，可专户储存在农村信用社，由乡镇农村集体资产管理机构代管。资金使用由农村集体经济组织决定，并实行账目公开，只能用于“四荒”范围内的水利设施建设、植树造林种草和小型农田建设等，任何单位和个人不得平调、挪用，不准用于非生产性开支，更不准平分到户。要建立严格的资金使用申报和管理监督制度。收取的资金要列入农村集体资产管理，资金的使用情况要定期向群众公布，乡镇农村集体经济审计机构要进行专项审计，对违反规定的要坚决纠正，对贪污、挪用的要依法追究责任。

四、因地制宜制定“四荒”治理开发规划，加强监督检查

“四荒”治理开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为主要目标，以植树种草为重点，合理安排农、林、牧、副、渔各业生产，具体按照土地利用总体规划进行。要依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》等有关法律法规，对“四荒”资源治理开发实施用途管制。各地要在土地利用总体规划的控制和指导下，抓紧制定“四荒”治理开发实施计划，提出鼓励、适度限制和禁止发展的项目。

对位于江河源头、干支流两侧、湖库周围、石质山区、风沙干旱区、高山陡坡地带、山脉顶脊部位、生物多样性丰富地区和其他生态环境脆弱地区适宜植树种草的“四荒”地，要大力植树种草。对长江上游、黄河中上游重点生态治理区，要采取封山育林种草为主、人工促进天然更新与人工造林相结合的方式，配套节水工程等综合水利设施建设，全面恢复和建设林草植被。

对东北、华北、西北沙化地区，实行分类防治。将目前尚无治理条件的大漠戈壁划为封禁区，实施封禁，防止人为因素使其扩大蔓延；将有条件治理或利用过度造成沙化的区域划为治理区，以培育和保护林草植被为中心，配套水利工程措施实施综合治理；将已开发利用，但有沙化危险的区域划为保护利用区，实施监测管理，防止退化为新的“沙荒”。

要充实和加强监督执法力量，加大监督检查和执法力度，搞好“四荒”治理开发全过程的监管，保证治理开发目标的实现。有关部门和农村集体经济组织应定期对“四荒”的治理开发情况和进度进行检查，对治理开发中的各种违法违规行为，要依法进行处罚。对于治理进展缓慢，未达到合同或协议规定进度的，要提出限期治理的要求；对于长期违约不治理开发的，可以收回使用权。对于毁坏林草植被种植农作物和其他掠夺式开发造成水土流失的，破坏道路和农田水利、水土保持工程设施的，以及将“四荒”改作非农用途的，要限期改正，否则收回其使用权，并依法予以处罚。

五、加强部门协作，落实管理责任

治理开发农村“四荒”工作，包括水土保持、造林种草、土地承包等多项内容，涉及到国土资源、水利、农业、林业等多个部门，地方各级政府要高度重视这项工作，切实加强领导，搞好统筹协调，不断研究新情况，解决新问题，总结新经验。这项工作的归口管理部门，由各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定。国务院有关部门应根据职能分工，落实各自的管理责任，通力合作，加强对治理开发农村“四荒”资源工作的服务、指导、监督和管理，及时帮助解决农民和其他治理者在开发治理中遇到的困难，保证“四荒”的承包、租赁或拍卖与治理开发工作健康、有序进行。水利部门要做好“四荒”治理中的水土保持方面的工作，协调水土流失的综合治理，研究制定水土保持的工程措施规划并组织实施。林业部门要做好以生物措施防治水土流失方面的工作，制定宜林“四荒”地造林绿化规划，进一步加强树种的基础研究工作，组织种苗供应、给予技术指导并组织实施，依法对宜林“四荒”地确权发证。土地部门要会同有关部门进一步依法做好“四荒”的范围、土地类型界定、“四荒”开发利用规划，办理使用“四荒”的土地登记和土地开发审批等有关手续。农业部门要做好“四荒”开发中的保土耕作措施，开展农业技术、信息等方面的服务。

各地人民政府和有关部门要根据本通知精神，对“四荒”治理开发情况进行一次专项清理检查。凡是出台的政策措施和治理开发行为与本通知精神不一致的，都要予以纠正。

2.《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第17条　禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。

一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。

开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

理解与适用

任何单位和个人不能在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动，但可以在土地利用总体规划确定的可以进行土地开垦的区域内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。开发单位或者个人应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。

第四十一条　土地整理

国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

关联依据

《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第18条　县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。

地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。

土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

理解与适用

土地整理主要适用于农村，致力于变劣地为好地，减少闲置地和废弃地，增加农用地和耕地。因此，国家鼓励土地整理，地方各级人民政府也应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。

第四十二条　土地复垦

因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

理解与适用

土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。中国土地资源相对贫乏，土地复垦率低，因此，加强土地复垦工作可以有效缓解人地矛盾，改善被破坏区的生态环境。

［土地复垦可采用哪些方式进行］

依据《土地管理法》和《土地复垦条例》的有关规定，土地复垦可采用以下方式： (1)自行复垦，即由造成土地破坏的用地单位和个人，自己出资，自己组织力量进行复垦。(2)由政府投资或者社会投资进行复垦。对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，县级以上人民政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。土地权利人明确的，可以采取扶持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。

［复垦后的土地应当如何利用］

对于复垦后的土地如何利用，《土地管理法》和《土地复垦条例》做了如下规定： (1)复垦的土地应当优先用于农业。(2)土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。(3)社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。(4)社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于农民集体所有土地或者有使用权人的国有土地的，有关国土资源主管部门应当组织投资单位或者个人与土地权利人签订土地复垦协议，明确复垦的目标任务以及复垦后的土地使用和收益分配。(5)历史遗留损毁和自然灾害损毁的国有土地的使用权人，以及历史遗留损毁和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。(6)县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。