政策法规篇
2013年贯彻落实中央加快水利改革发展决策部署情况综述
水利部办公厅，水利部规划计划司，水利部发展研究中心
2013年是深入贯彻落实党的十八大精神的开局之年，是实施“十二五”规划承上启下的关键一年。在党中央、国务院的正确领导下，各部门、各地区认真贯彻落实中央加快水利改革发展决策部署，协同一致、真抓实干、开拓进取，2011年中央1号文件和中央水利工作会议确定的各项目标任务加快完成，水利发展继续保持投入加大、建设加速、管理加强、改革加深的良好局面。
一、强化监督检查，全力抓好中央决策部署贯彻落实
（一）着力加强配套政策措施出台
对2011年中央1号文件中由国务院其他部门牵头负责的任务，主动加强与国务院办公厅、财政部、国家发展和改革委员会、中国农业发展银行等部门的沟通协调，推动出台了最严格水资源管理制度考核、土地出让收益中计提农田水利建设资金使用管理、水资源费征收标准、水利建设政策性金融支持等涉水优惠政策。由水利部牵头负责的任务，出台了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》、《关于推进江河湖库水系连通工作的指导意见》等，报请国务院批复了黄河、淮河、海河、珠江、松花江、太湖流域综合规划，批复了《全国水土保持信息化规划》、《全国水利定点扶贫专项规划》、《全国中小河流治理重点县综合整治和水系连通试点规划》等。
（二）着力加强落实情况监督检查
注重发挥监察部、水利部联合监督检查机制的工作合力，科学制定工作方案，把落实水利投入稳定增长机制、实行最严格水资源管理制度、创新水利发展体制机制、加强水利项目建设监管、水利工程质量隐患大排查和重点水利项目建设情况等6个方面作为监督检查的重点，在自查自纠的基础上，组织6个检查组，对河北、广西、重庆等12个省（自治区、直辖市）水利改革发展政策措施贯彻落实情况进行集中检查，着力推动地方政府不折不扣落实各项政策措施。对检查中发现的问题，专门印发通知，督导有关地区和单位制定整改方案，逐项落实整改责任，明确整改措施和整改时限，确保整改实效。
（三）着力加强三类试点跟踪指导
抓住全面深化改革战略机遇，成立深化水利改革领导小组，研究制定了关于深化水利改革的指导意见，强化顶层设计，统筹推进水利改革攻坚。加强对推进水利现代化、水利改革和实行最严格水资源管理制度三类改革发展试点的跟踪指导，推动试点地区结合实际，积极探索，取得明显成效。推进水利现代化方面，江苏省建立了水利现代化进程监测评价机制，苏州市制定了水利基本现代化分项指标测评办法。水利改革方面，湖南省初步建立了湘江流域水资源的综合管理与保护机制，浙江省等地积极推行小型水利工程建设集中管理模式。实行最严格水资源管理制度方面，对山东省、河北省、湖北省、甘肃省、天津市等试点情况进行了中期评估，全部试点地区均已建立取用水总量控制指标体系。
二、加强协同配合，全力营造团结治水兴水良好氛围
（一）财政政策体系更趋完善
在土地出让收益计提方面，财政部、水利部联合印发了《中央财政统筹从土地出让收益中计提的农田水利建设资金使用管理办法》，明确中央农田水利建设资金的80%用于农田水利设施建设，20%用于农田水利设施日常维护。2013年中央财政安排中央统筹资金63.25亿元。各地也因地制宜出台配套政策措施，湖南省从2013年年终清算起按当年土地出让总收入2.5%的比例清算计提农田水利建设资金，广东省（含深圳市）由省级统筹45%，重点投向东西两翼和粤北山区等经济欠发达地区。
在水资源费方面，国家发展和改革委员会、财政部、水利部联合印发《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，分区域确定了“十二五”末水资源费最低征收标准。部分地方调整了水资源费征收标准及范围，如江西省明确从2013年9月1日开始逐步将水资源费征收标准调整到国家规定的最低标准，湖北省明确工业生产取用地表水水资源费标准为0.15元/m3。
在工程维修养护方面，2013年中央财政安排12.45亿元用于补助中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护。
在水利建设基金方面，27个省（自治区、直辖市）出台实施细则，河南省将矿产资源补偿费、采矿权使用费、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等收入项目纳入水利建设基金筹集渠道；广东省从各级政府收取的政府性基金和行政事业性收费中按3%提取水利建设基金；四川省从新增建设用地土地有偿使用费中提取3%，城市维护建设税中划出20%，成品油价格和税费改革转移支付资金增量部分的2%提取水利建设基金。
（二）金融支持力度持续加强
水利部联合中国农业发展银行出台了《关于加强对水利建设政策性金融支持的意见》、《关于做好小水电代燃料等农村水电建设贷款管理的意见》，加大对公益性和准公益性水利建设项目政策性金融支持，解决了农村水电建设在农业发展银行贷款难的问题。截至2013年年底，中国农业发展银行水利建设贷款余额1832.3亿元，比上年同期增长34%，同比增多464.64亿元，有力支持了水利基础设施建设。中国银行业监督管理委员会印发了《关于做好2013年农村金融服务工作的通知》，要求银行业金融机构加大对农田水利设施的信贷投放力度。北京、辽宁、福建、河南、湖北、四川、宁夏、新疆8个省（自治区、直辖市）出台财政贴息政策，2013年落实财政贴息资金9.13亿元。辽宁、江苏、重庆等26个省（自治区、直辖市）共落实银行贷款645.5亿元，河南省发行债券融资20亿元，广西通过水利项目收益权质押贷款融资140亿元。
（三）社会投入水平逐步提高
2013年，各级政府设立水利投融资平台354个，其中，省级23个，地市级100个、县级231个，共融资1668.2亿元。江苏省出台农民“一事一议”筹资筹劳和奖补政策，年筹资约10亿元，近三年各级财政安排奖补资金约70亿元；福建省出台《关于加快推进重大水利项目建设十项政策》，采取BT、BOT、控股、参股、群众筹资等方式引导社会资金参与水利建设；山东省印发《关于进一步做好村级公益事业建设一事一议财政奖补工作的通知》，财政奖补比例提高到50%；广东省出台《广东省水利建设实行BT模式的指导意见》，充分利用水资源综合利用工程中水电站的特许经营权出让等，吸引民间资本参与水利工程建设。吉林、江苏、河南、广西、四川、宁夏等省（自治区）通过经营性水利项目市场融资91亿元。
（四）优惠政策措施更加丰富
北京、黑龙江、浙江、湖北、四川、陕西、甘肃、宁夏、新疆9省（自治区、直辖市）落实了节水抗旱补贴政策，共落实补贴资金11.43亿元。山西、内蒙古、重庆等23个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团已落实农村饮水安全建设用地优惠政策。河北、重庆、宁夏等23个省（自治区、直辖市）已出台农村饮水安全建设税收优惠政策。各地加快落实农村饮水安全工程供水用电电价优惠政策，据测算可使全国农村饮水安全工程平均运行成本降低10%～15%。天津、辽宁、新疆等11个省（自治区、直辖市）出台水土保持补偿政策，有的提出省级人民政府可以从用水受益地区收取一定比例资金，作为水土保持生态效益补偿金，用于江河源头区、水源保护区和水源涵养区水土流失预防和治理。
（五）最严格水资源管理制度加快落实
水利部加大水资源管理“三条红线”控制指标分解落实督导力度，以国务院批复的《全国水资源综合规划》为主要依据，将“三条红线”控制指标通过流域，在省级行政区进行分解并已得到全国31个省（自治区、直辖市）的确认，已有29个省（自治区、直辖市）完成向市的指标分解任务。加快制定主要江河水量分配方案，第一批25条重要跨省江河水量分配完成技术方案，太湖、淮河水量分配方案通过水利部审查；启动第二批28条重要跨省江河水量分配。31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团已实施建设项目水资源论证、取水许可审批管理。北京、山西、内蒙古等23个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团已划定地下水禁采和限采范围。天津、河北、新疆等28个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团已实施用水定额和计划管理，天津、陕西、宁夏等22个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团全面实施节水“三同时”制度。推动出台《实行最严格水资源管理制度考核办法》，成立考核工作领导小组，制定考核工作实施方案。
三、加快建设步伐，全力提高水利基础设施保障能力
（一）水利建设投资保持高位稳定
2011年以来累计落实中央水利建设投资4172亿元。2013年落实中央水利建设投资1408亿元，其中，中央预算内固定资产水利投资717亿元、中央财政专项水利资金669亿元、中央水利建设基金22亿元，中央水利投资规模继续保持较高水平。2013年地方水利投入2989亿元，较2012年增长11.5%。
（二）防汛抗旱防台风夺取全面胜利
2013年我国水旱灾害多发并发重发，东北黑龙江、嫩江、松花江发生流域性大洪水，其中，黑龙江下游洪水超100年一遇；一些地区发生了较为严重的暴雨洪水和山洪地质灾害；有14个台风影响我国，9个在东南沿海登陆，双台风甚至三台风生成较多，风雨潮洪交织影响；西南、西北等地发生冬春旱，江淮、江南及西南部分地区发生严重伏旱。国家防汛抗旱总指挥部、水利部认真贯彻落实中央领导同志重要指示精神，超前部署、科学防控、有效应对，防汛抗旱取得重大胜利，洪涝灾害死亡人数较2000年以来均值减少5成，完成抗旱浇地3.7亿亩，解决了2007万农村群众因旱临时饮水困难，最大程度减轻了灾害损失、保障了人民群众生命安全和城乡供水安全。
（三）事关民生水利问题加快解决
解决了6343万农村人口饮水安全问题，全面完成15891座重点小（2）型病险水库除险加固和2209条重点中小河流重要河段治理任务，基本完成2058个县山洪灾害防治非工程措施建设，大中型病险水库水闸除险加固进度加快。大中型灌区和大型灌排泵站改造扎实进行，启动第五批400个小型农田水利重点县建设，东北节水增粮等规模化高效节水灌溉工程建设进展顺利，全国新增节水灌溉面积2000万亩。石羊河治理步伐加快，敦煌水资源合理利用与生态保护工程扎实开展，首都水资源规划项目继续实施。农村水能资源开发与管理不断加强，新增农村水电装机200多万kW。
（四）重大水利工程建设扎实推进
继续加强大江大河大湖治理，长江中下游河势控制及重点河段崩岸治理深入开展，洞庭湖、鄱阳湖近期治理项目加快实施，黄河下游近期防洪、宁蒙河段治理稳步推进，进一步治理淮河工程稳步实施，流域防洪标准进一步提高。海堤建设和跨界河流整治不断加强，重点蓄滞洪区建设稳步推进，淮河行蓄滞洪区调整积极推进。加快骨干枢纽工程和水资源配置工程建设，中哈霍尔果斯友谊联合引水枢纽工程竣工验收，四川武都水库投入初期运行并发挥效益，广东乐昌峡水利枢纽3台机组全部并网发电，西藏旁多水利枢纽首台机组投产发电，云南牛栏江—滇池补水工程全线通水，江西峡江、四川亭子口枢纽工程下闸蓄水，黄河海勃湾工程通过蓄水验收。
（五）水土保持生态建设成效显著
继续推进长江上中游、黄河中上游、西南石漠化地区、东北黑土区等重点区域以及革命老区、山洪灾害易发多发区水土流失综合防治步伐，全年共完成重点区域水土流失治理面积5.43万km2。坡耕地综合治理工程建设进一步加快，完成坡改梯400万亩。制定加快推进水生态文明建设工作的意见，成立领导小组，编制工作方案，建立指标体系和评价标准。启动46个全国水生态文明城市建设试点工作，江苏、浙江、安徽、河南、山东、云南6省启动省级水生态文明城市创建。积极推动生态清洁小流域建设，建成清洁小流域160多条，营造了人水和谐的良好生态环境。
四、突出关键领域，全力推进重点水利改革取得突破
（一）水资源管理体制改革稳步推进
1367个市（县）完成了水务一体化改革，其中，成立市级水务局160个，县级水务局1207个。北京、天津、上海、海南、四川、甘肃、青海、宁夏8省（自治区、直辖市）所辖市、县全面完成水务一体化改革。26个地方建立了不同形式的水资源保护、水污染防治协作机制。如北京市创新水务、环保部门联动的水环境监测工作机制；天津市水务局、环保部门与海河水利委员会每年定期召开会议，沟通交流水资源保护和水污染防治工作情况；河南省水利厅与省直有关职能部门联合建立了水资源保护和水污染防治协作机制，在沙颍河、海河流域推广实施生态补偿办法；贵州省水利厅加强与广西相关部门的协调配合，建立了黔桂水污染防治协作机制，开展了北盘江及北盘江汇入红水河河段沿线水资源保护和水污染防治工作。
（二）水利工程管理体制改革不断深化
全国大部分省区国有水利工程管理单位公益性管理人员基本支出和公益性工程维修养护经费得到有效落实，北京、辽宁、上海、浙江、江西、河南、广东、重庆、青海9省（直辖市）人员经费落实率达到100%，北京市、上海市维修养护经费落实率达到100%。联合财政部印发了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，启动小型水利工程管理体制改革试点工作，确定北京市房山区等55个县（市、区）为全国小型水利工程管理体制改革示范县。小型水利工程产权制度改革有序开展，目前全国已完成改革1394万个，完成率77.2%，河北、山西、江西、云南、陕西、甘肃、新疆7省（自治区）的完成率在90%以上。
（三）合理的水价形成机制加快建立
全国36个大中城市已有19个城市制定了居民生活用水阶梯水价政策。全国农业水费平均收取率达到76%，山西、内蒙古、辽宁、陕西、宁夏、新疆6省（自治区）及新疆生产建设兵团收取率超过90%。北京、山西、宁夏等12个省（自治区、直辖市）对农业灌排工程运行管理费用予以财政补助，2013年落实补助资金13.27亿元。北京、浙江、新疆等10省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团，局部或全部实行农民定额内用水享受优惠水价政策。河北、内蒙古、浙江等10省（自治区）及新疆生产建设兵团，局部或全部实行超定额用水累进加价政策。
（四）基层水利服务体系基本健全
全国除北京市和上海市因现有体系比较健全不需要再专门出台文件外，其余29省（自治区、直辖市）都出台了健全完善基层水利服务体系的政策文件。已建立基层水利站总数29351个，比2010年年底全国基层水利站总数增加5662个，覆盖了全国35222个乡镇。农民用水合作组织蓬勃发展，目前各类农民用水合作组织达到8.05万个，管理灌溉面积2.5亿亩。进一步加大对防汛抢险队、抗旱服务队的扶持力度，规划确定的2144支县级抗旱服务队设备购置工作基本完成，并在抗御高温伏旱中发挥了重要作用。
五、明确工作重点，再接再厉扎实做好明年各项工作
总体来看，当前水利改革发展势头良好，成效明显，但贯彻落实2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神，还存在一些难点和挑战。一是部分配套政策措施亟待进一步完善。由于影响土地出让收入和成本的不确定因素多，土地出让收益界限较为模糊，且涉及国土、财政等多个部门，地方普遍存在从土地出让收益中计提农田水利建设资金不充分的现象，按土地出让收益计提农田水利建设资金的方式亟待完善；水利建设用地税收优惠政策仍未出台；一些地方尚未配套落实水利建设基金筹集、建设项目占用水利设施和水域补偿、统筹土地出让收益计提资金、财政贴息等政策。二是水利投入稳定增长机制亟待进一步健全。水利建设投入与实际需求相比仍有差距，中央水利建设投入尚未建立稳定增长机制。同时，地方配套资金到位率低、区域投入不平衡问题较为突出，特别是中西部地区市县级财力薄弱，落实水利建设地方配套资金压力较大。三是最严格水资源管理制度落实亟待进一步加快。个别地方市、县级“三条红线”指标分解工作仍有待推进；部分地方未将最严格水资源管理制度完成情况纳入干部年度目标考核体系，水资源管理责任与考核制度有待进一步落实；水资源监控能力建设有待加快。四是部分项目建设前期工作亟待进一步加强。在水利建设高强度投入、大规模开展背景下，一些地方前期经费投入不足、技术力量薄弱、前期工作质量和深度不够，对大规模水利建设带来一定影响。五是基层水利建管能力亟待进一步提升。近年来县级及以下基层水利建设管理任务增长较快，专业人员队伍与其承担的建设任务不相匹配的现象越来越突出。
下一步，水利部将按照中央关于加快水利改革发展的总体部署，突出把握好“改革统领、科学发展、稳中求进、提质增效”的水利工作要求，进一步增强进取意识、机遇意识、责任意识，牢牢抓住并用好重要战略机遇期，着力推进各项政策配套落实，着力加快水利基础设施建设，着力推进重点领域改革攻坚，在新的历史起点上奋力开创水利改革发展新局面。重点做好以下工作。
（一）加快健全各项政策配套体系
对照中央明确的政策要求，认真梳理清查，加强与发展改革、财政、国土、金融等相关部门的协调沟通，抓紧制定出台有关配套政策，已出台的切实抓好政策落实工作，巩固中央部委合力落实中央决策部署的良好局面。以水利投入稳定增长机制为重点，督促各地尽快实化细化相关政策措施，争取各级财政加大对水利的投入力度，拓宽水利建设基金来源渠道。加快农田水利、洪水影响评价管理、河道采砂管理、节约用水等领域的立法，加快健全水法规体系。
（二）深入落实最严格水资源管理制度
突出抓好控制指标分解和监督考核两个关键环节，在完成“三条红线”省级指标确认的基础上，推动各地进一步将指标分解落到市（县），尽快建立覆盖省、市（县）的控制指标体系；建立水资源管理考核制度，督促各地尽快出台相应的考核办法、考核细则与奖惩措施，对实行最严格水资源管理制度情况进行全面考核，对考核结果不合格的地区，限期提出整改措施，暂停建设项目新增取水和入河排污口审批，形成水资源节约保护和高效利用的倒逼机制。加快完成水资源监控能力建设。
（三）着力推动民生水利新发展
加快农村饮水安全工程建设，推进城镇供水管网向农村延伸和规模化集中供水。继续推进一般小（2）型病险水库除险加固，全面完成县级全国山洪灾害防治非工程措施项目建设，加快实施中小河流重点河段治理。加快大型灌排泵站更新改造，在东北平原、长江上中游等水土资源条件较好的地区新建一批灌区，加强和规范小型农田水利重点县建设。加快发展东北四省区节水增粮等区域规模化高效节水灌溉，抓好牧区节水灌溉饲草料地建设。加快水电新农村电气化县、小水电代燃料生态保护工程建设和农村水电增效扩容改造。
（四）全面夯实水利基础保障
大力推进引汉济渭、引江济淮、滇中引水等重大引调水及河湖水系连通工程前期工作，促进工程尽早开工建设，开展南水北调东、中线后续工程论证及西线项目前期工作。以西南地区为重点加快规划确定的大中型水库建设。继续加强大江大河大湖治理，加快西江大藤峡、淮河出山店、黄河古贤等控制性枢纽工程前期工作，启动实施黑龙江、松花江、嫩江干流防洪工程建设，强化重要蓄滞洪区、重要海堤建设。完成石羊河规划治理项目，加快敦煌水资源合理利用与生态保护工程建设，继续实施首都水资源规划项目，推进华北地区地下水禁采限采工程建设。加强长江上中游、黄河中上游、东北黑土区、西南岩溶区、西北三江源和河西走廊等重点区域水土流失综合治理。
（五）扎实推进水利重点领域改革攻坚
完善公共财政水利投入政策，争取中央和地方财政贴息政策，研究引调水工程、水源工程建设等吸引社会资本的政策措施。落实好《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点。完善水生态文明制度，切实抓好水权交易和水生态补偿试点，推进水土保持生态补偿机制建设。大力推动农业水价综合改革，加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策。抓好水利改革试点验收工作。
（六）切实加强基层水利队伍建设
健全基层水利服务机构，以乡镇或小流域为单元设立基层水利服务站，负责辖区内的水资源管理和保护、防汛抗旱、农村水利工程建设和管理、水利科技推广等工作。建立经费保障机制，人员经费和业务经费纳入县级财政预算。积极推进农民用水合作组织以及防汛机动抢险队、抗旱服务队等专业化服务组织建设，健全基层水利服务体系，切实提高基层水利建设、管理与服务能力。
张范 杜国志 姜楠 高龙 王贵作 执笔
刘建明 李训喜 汪安南 杨得瑞 审核