承包人能否以发包人未付工程款为由拒绝配合办理竣工验收备案手续
徐颖雯[1]
一、当事人和代理人基本情况及案由
原告一：A房地产开发有限公司。
原告二：B房地产开发有限公司。
被告一：C工程局有限公司。
被告二：D建筑安装工程有限公司。
案由：建筑工程施工合同纠纷。
二、案情介绍
A房地产开发有限公司、B房地产开发有限公司（以下统称两原告）共同诉称：
2009年12月15日及2012年12月20日，两原告与C工程有限公司、D建筑安装工程有限公司（以下统称两被告）分别签订《广州嘉和商业城南区建筑安装工程联合体承包合同》《补充协议一》。各方约定，两被告联合承建两原告开发的位于某路交界处的建筑安装工程（以下简称涉案工程）。同时，各方约定了工程承包范围、工期、合同暂定总价款以及施工图预算编制、工程质量等权利义务。
上述文件签署后，在施工的过程中，原、被告因施工质量、工程款支付、工期延误等问题产生争议。被告C工程局有限公司于2015年12月29日单方停工。两原告多次敦促其恢复施工无果，致使主体工程施工及其他分包施工工作陷入停滞。
鉴于两原告与第三方已就涉案工程的竣工交付达成相关协议，如涉案工程无法开展后续施工并竣工验收备案，第三方的权益将受到严重的侵害，两原告须承担巨额的违约责任、租金损失、融资损失等。为防止大规模维稳事件的发生，减轻、避免工期延误所造成的诸多不利后果，两原告被迫另行聘请第三方进场继续施工，并对被告C工程局有限公司不合格工程进行返修。两原告亦因此增加了工程成本，并受到行政处罚，被责令停工，承担了巨额的商业损失及违约风险，两原告的损失与日俱增、不断扩大。
经过第三方的替代施工、赶工后，涉案工程完工并进行了部分试开业。但由于被告C工程局有限公司始终不配合办理竣工验收备案手续及交还工程资料，涉案工程一直无法完成竣工验收备案。
两原告认为，被告C工程局有限公司拒不配合办理竣工验收备案手续，致使涉案工程迟迟无法办理产权登记手续及开业，已给两原告造成巨大损失。鉴于此，两原告为维护自身合法权益，特根据《合同法》及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》等规定向法院提起诉讼。
两原告的诉请主要为：1.两被告向两原告移交已施工部分的工程资料及全部工程图纸、配合两原告完成工程竣工档案。2.两被告协助两原告完成节能验收、档案验收行政审批部门要求的所有验收手续并提供相应资料。3.两被告协助两原告办理工程竣工备案手续并提供相应资料。
三、争议焦点
被告C工程局有限公司是否应配合两原告办理竣工验收备案手续。
四、各方意见
（一）原告意见
对于上述争议焦点，两原告认为，C工程局有限公司无权以应付工程款的问题对抗竣工验收备案的义务。具体理由如下：
首先，两原告已按合同约定支付进度款并超额支付工程款且有对应的付款凭证，故不存在无法进行竣工验收及备案的情形。根据《建筑法》第六十一条以及《建设工程质量管理条例》第十六条等法律规定，总承包单位负有办理竣工验收及备案的法定义务，其配合竣工验收手续并不以结清工程款作为前提。
其次，包括最高院在内的法院司法判例均未以是否结清工程款作为判令施工单位办理竣工验收及备案手续的前提。这与建设工程涉及面广、影响力大的特点有关。本案中，涉案工程已部分开业投入使用。如果强行要求先完成结算再竣工验收，将导致该工程一直无法进行竣工验收，造成众多第三方小业主无法取得产权证，租户无法申领经营证照，两原告将每日承担巨额的违约损失。为平衡各方的合法权益，降低损失，本案理应尽快判决，涉案工程亟须完成竣工验收及备案。
（二）被告C工程局有限公司意见
围绕前述争议焦点，被告C工程局有限公司认为，两原告拖欠工程款无权要求其配合办理竣工验收备案手续。具体理由如下：
1.根据合同约定的先后履行义务顺序来看，两原告支付工程款的义务在先，被告C工程局有限公司提交工程资料和配合办理工程竣工验收及备案手续义务在后。被告C工程局有限公司在诉讼期间已提交证据证明两原告长期拖欠工程款的事实，根据《合同法》第六十七条的规定，被告C工程局有限公司有权拒绝相应的履行要求，即被告C工程局有限公司依法既享有停工的权利，也有权拒绝要求移交施工资料、办理竣工验收备案的权利。
2.根据我国政府主管部门的规定，建设单位未按合同支付工程款，案涉工程也不能进行竣工验收备案。我国《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第五条规定：“工程符合下列要求方可进行竣工验收：（一）完成工程设计和合同约定的各项内容。……（七）建设单位已按合同约定支付工程款。……”《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》（现已失效）第九条规定：“工程应具备下列条件和文件方可组织竣工验收：（一）已完成工程设计和合同约定的各项内容；……（七）建设单位已按合同约定支付工程款……”两原告作为案涉工程的建设单位，理应受其约束；被告C工程局有限公司作为案涉工程施工单位，理应受其保护。案涉工程竣工验收及备案的前提条件之一是两原告必须按合同约定支付工程款。
3.在被政府部门责令停工后，两原告在没有办理施工许可手续及取得政府的复工批准的情况下，一直强行委托第三方违法施工，对此被告C工程局有限公司无须承担竣工验收义务。
五、裁判结果
一审法院依照《合同法》第四十四条第一款、第六十条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判令两被告在判决生效之日起10日内助两原告办理涉案工程的工程竣工验收备案手续并提供相应资料。
二审法院依照《民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决驳回上诉人C工程局有限公司的上诉，维持原判。
六、裁判理由
（一）一审
一审法院认为，两原告与两被告就涉案工程签订的《建筑安装工程联合体承包合同文件》是双方当事人的真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的，双方均应切实履行。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。本案中，根据查明的事实及双方的陈述，两原告将涉案工程发包给被告C工程局有限公司建设后，被告C工程局有限公司已实际开工，且涉案工程主体工程已经完成，被告C工程局有限公司在2015年12月停工，其余工程由案外人完成。现涉案工程已通过了竣工验收，两被告作为涉案工程的承包人，有配合两原告将其已完工部分的工程办理移交资料、完备档案、协助验收等手续的协助义务，且为体现被告C工程局有限公司的实际工作量，为以后双方结算做好准备，也为防止扩大双方的损失、合理利用资源，根据合同的前述条款约定，两被告应配合两原告将其已完工部分的工程办理移交资料、完备档案、协助验收等手续。鉴于上述工作包含众多具体内容，且双方均未详细列明，故本案作整体处理。被告C工程局有限公司提出两原告应付工程款的抗辩，并非对抗上述义务的法定理由，故一审法院对该抗辩意见不予采纳。
需要说明的是，因涉案工程主体是由C工程局有限公司完成，其也是合同相对人，而涉案工程实际无法将各部分分离，故即使有案外人的部分施工，C工程局有限公司也应协助完成整体工程的上述工作。
（二）二审
二审法院认为，首先，涉案建设工程承包合同是合法有效的，而被告C工程局有限公司并未证明双方在该合同中约定将两原告支付工程款作为其移交工程资料、配合完成工程竣工档案和办理竣工验收及备案手续的先行条件。
其次，根据《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，建设单位和施工单位均负有完成竣工验收的法定义务，且竣工验收必备的条件之一就是必须具备完整的技术档案和施工管理资料。由此可知，被告C工程局有限公司作为施工单位，其就已完工部分依法负有配合办理移交资料、完备档案、协助验收的义务。《合同法》第六十条第二款规定，当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。[2]因此，被告C工程局有限公司作为涉案工程的施工单位，应当履行协助义务，根据相关法律法规的规定和建设行政主管部门的要求，配合两原告完成竣工验收备案等相关手续。被告C工程局有限公司以两原告拖欠工程款为由拒不履行配合竣工验收备案等相关手续，无合同和法律依据，二审法院对其该项上诉主张依法予以驳回。
七、案例评析
本案争议焦点的实质是施工单位的法定义务与合同义务的冲突问题。首先，工程竣工验收及竣工验收备案手续的办理，是国家对建设工程质量进行监督管理的制度。根据《建设工程质量管理条例》第十六条第二款、《房屋建筑和市政基础工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，办理竣工验收及工程竣工备案手续应当提交的文件中，部分文件需要施工单位签署及提供，施工单位依法负有配合办理竣工验收及备案手续的义务。施工单位配合办理验收及备案手续是法定的、强制性义务，不以结清工程款作为前提。总承包单位不得以合同的先履行抗辩权对抗法定义务。因此，本案不应以合同上的相关抗辩权进行对抗，即不得以是否结算、是否支付全部工程款作为办理验收及备案手续的前提。
其次，涉案工程不存在因未结清工程款而无法进行竣工验收备案手续的客观障碍。任何一个工程均不可能在完全完成结算后再办理验收及备案手续。事实上，从涉案工程在诉讼期间已完成的竣工验收工作可见，被告C工程局有限公司一直称不完成结算无法办理竣工验收及备案手续的障碍是不存在的，其作为总包单位，负有不容推卸的配合竣工验收及备案义务。
再次，本案中，虽然两原告自行聘请第三方进行施工，但被告C工程局有限公司始终是登记在主管部门的涉案工程总承包单位，负有对涉案工程作为一个整体的担保责任。根据《建设工程质量管理条例》第二十六条的规定，总承包单位应当对全部建设工程质量负责。因此，两被告以涉案工程有第三方进行施工为由，拒绝办理工程的整体竣工验收及备案手续的主张，未被法院所采纳。
最后，涉案工程涉及众多小业主、第三方的利益，而工程款的结算、支付问题往往耗时较长，如因工程款支付问题而拖延办理竣工验收备案手续，无疑会让各方的损失不断扩大。因此，本案一审、二审法院判令被告C工程局有限公司配合办理竣工验收备案手续，能够避免各方损失继续扩大，具有合理性。[3]
【点评】
本案争议主要涉及承包方能否以发包方拖欠工程款为由拒绝配合办理验收及备案手续。
首先，双方在合同中没有约定承包人配合办理验收及备案手续需以发包人结清工程款为前提，因此，承包人行使先履行抗辩权，没有合同依据。
其次，现行法律、行政法规对此问题也没有先后履行顺序的规定，故承包人所称因发包人拖欠工程款，其为行使先履行抗辩权才拒绝配合办理验收及备案手续的理由也不能成立。
最后，根据《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础工程竣工验收备案管理办法》等行政法规的规定，施工单位负有配合发包方办理竣工验收及备案手续的法定义务。我国《合同法》第七条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”[4]同时第六十条第二款规定：“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”因此，承包方不得拒绝履行该项法定义务。
点评人：广东法制盛邦律师事务所律师 蒋凌霞
[1] 徐颖雯，广东广信君达律师事务所律师。
[2] 《民法典》第五百零九条第二款：当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
[3] 案号：（2018）粤01民终9991号。
[4] 《民法典》第八条：民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗。