传统中国

传统中国的治理结构有两个不同部分：上层是官制系统，由皇权控制，基层则是地方管制系统，由族长或乡绅控制。这种治理的基本特点，是两种情况的结合：通过科举巩固的文化及意识形态统一，以及基层社会的分治体系。分治体系是指，由分散于社会基层的多个权力中心实施治理，乡绅生活在基层——自己所属的族群中间，他们拥有土地、资产和人际声望，在局部地方承担司法、执法和伦理教化角色。士绅或族长不具有官方身份，但重视在官朝中“有人”，皇权总是通过绅权，即地方权威，而不是企图取代他们治理地方社会。

这意味着，传统中国事实上有着两个互不干扰的治理领域，对于基层社会而言，皇权较多具有文化象征意义；地方绅权则较多具有实际的管辖意义。虽然正式官制系统并没有承认这种分治局面，但事实是，分治的迹象“随处可见”1。只要取得了地方的象征性承认，国家从未谋求对地方社会真正的、具有挑战意味的管辖权2，甚至在治理的细节方面，国家也未能实际推行统一的治理规则，而任由地方根据惯例掌断。在这种情况下，对国家抽象原则的“因地制宜”改造，使其适合本地实际情况，一向是正当的、获得各方面承认的做法。

然而，这种情况在近代发生了变化。不断出现的局部战乱，迫使国家扩大征兵，设法增加农业税入，对基层资源的动员及组织重视增强，地方社会治理逐渐纳入了官治的范围。进入近代以来，国家试图通过一系列机构设置和官员委任，变地方权威为国家设在基层的政权分支，地方权威进入国家治理体系，转化角色成为服务于国家目标——征兵、收税、进赋的组织机构。这一地方权威的“官僚化”进程3，触及了原有社会治理的基础框架：基层治理者的授权来源转移至官府系统，其与地方社会的互赖关联逐渐瓦解。