第二章 各级政府扶贫思路及政策

第一节 中央层面脱贫攻坚相关政策

根据《中共中央国务院关于全面打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）的精神，我国脱贫攻坚工作的总体要求是达到“两不愁、三保障”，即稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。

一 贫困退出

为建立贫困人口和贫困县退出的动态机制，《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于建立贫困退出机制的意见〉的通知》（厅字〔2016〕16号）对贫困人口退出标准、贫困人口退出程序、贫困村以及贫困县退出标准做了说明。贫困人口的退出以户为单位，主要衡量指标是该户年人均纯收入稳定、超过国家扶贫标准且实现“两不愁、三保障”；退出应由村两委组织民主评议后提出，各村两委和驻村工作队核实后拟定贫困户人口退出名单，在村内公示无异议后公告退出。贫困村的退出以贫困发生率为主要衡量指标，统筹考虑村内基础设施、产业发展、基本公共服务、集体经济收入等综合因素，原则上贫困村贫困发生率要降到2%以下、西部地区3%以下，在乡镇公示无异议后公告退出。2017年，《国务院扶贫办关于印发〈贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）〉的通知》（国开办发〔2017〕56号）进一步对贫困县的退出标准做了说明，指出贫困县脱贫实地评估检查除了综合贫困发生率外，还要参考脱贫人口错退率、贫困人口漏评率和群众认可度三项指标。

二 产业扶持

产业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程，是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务。产业扶贫是一种内生发展机制，其目的在于促进贫困个体（家庭）与贫困区域协同发展，根植发展基因，激活发展动力，阻断贫困发生的动因。中央层面在产业扶贫方面的创新性举措是提出了资产收益扶贫的方案。财政部《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》（财农〔2017〕52号）提出，在脱贫攻坚期内，在不改变用途的情况下，各地利用中央及地方各级财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、乡村旅游等项目，具备条件的项目可用于资产收益扶贫。对于用于资产收益扶贫的财政资金，鼓励将其优先用于固定资产投资、购买生产资料等，形成可核查的物化资产；对于将财政资金通过贴息、担保、风险补偿等方式“放大”后再用于资产收益扶贫，要制定风险防范措施和应急预案。各地鼓励实施主体购买商业保险，分散和降低经营风险，增强履约偿付能力。各地可探索利用保费补贴等扶持政策，对实施主体给予适当支持。在资产折股量化时，各地要采取民主决策、第三方评估等方式，确保资产公允计价。在资产收益扶贫实施主体解散或破产清算时，各地在按照有关法律规定清偿债务后，应优先保障贫困村和贫困群众的权益。

三 医疗与养老保障

在贫困人口医疗保险与养老保险保障方面，人社部2017年出台的《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》（人社部发〔2017〕59号）指出，针对建档立卡未标注脱贫的贫困人口、最低生活保障对象、特困人员等困难群体，以及参加城乡居民基本养老保险的群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准养老保险费。此外，将参加城乡居民基本医疗保险的非就业妇女符合条件的住院分娩医疗费用纳入城乡居民基本医疗保险报销范围。

《民政部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的通知》（民发〔2016〕57号）提出了医疗保险保费补助的补贴方案，对于建档立卡贫困人口参加基本医疗保险的个人缴费部分由财政部给予补贴，将符合条件的建档立卡贫困人口纳入重特大疾病医疗救助范围，对其经基本医疗保险、城乡居民大病保险等报销后个人负担的合规医疗费用予以救助。

《国家卫生计生委办公厅关于印发〈农村贫困住院患者县域内先诊疗后付费工作方案〉的通知》（国卫办医函〔2017〕186号）提出，参加城乡居民基本医疗保险（新农合）的农村贫困住院患者在县域内的定点医疗机构可以享受先诊疗后付费服务。在入院手续方面，在县域内定点医疗机构中，符合医保（新农合）规定的疾病住院条件的参保（参合）患者，持医保卡（新农合医疗证）、有效身份证件和扶贫部门出具的贫困证明或民政部门出具的最低生活保障、特困等相关证明（证件）办理入院手续，并签订“先诊疗，后付费”协议后，无须交纳住院押金便可直接住院治疗。医院只收存医保卡（新农合医疗证）和有效身份证明复印件。国家鼓励通过推进信息联网，实现贫困患者身份精准识别，减少提供相关证明材料的要求，方便群众。在费用结算方面，在患者出院时，定点医疗机构及时结报新农合补偿部分，补偿后个人应承担的费用由患者结清。患者结清个人应承担的费用后，医疗机构及时归还患者提交的相关证件。对于确有困难，出院时无法一次性结清自付费用的患者，定点医疗机构可通过与其签订延期、分期还款协议等方式，明确还款时间，予以办理出院手续。对住院时间较长、医疗费用较高的参合患者，定点医疗机构可根据实际情况，自行制定医疗费用分阶段结算具体办法，以防止机构垫付费用过多，影响正常运转。

四 住房保障与易地搬迁

《关于加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造若干问题的通知》（建村〔2017〕192号）提出了建档立卡贫困户退出时住房应满足的基本质量要求：选址安全，地基坚实；基础牢靠，结构稳定，强度满足要求；抗震构造措施齐全、符合规定；围护结构和非结构构件与主体结构连接牢固；建筑材料质量合格。

国土部门《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）对易地搬迁用地增减挂钩及易地搬迁复垦用地提出了要求。按照应保尽保的要求，各地政府加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持力度。省级国土资源主管部门在安排增减挂钩指标时，要重点支持贫困市县的扶贫开发及易地搬迁工作；市、县级国土资源主管部门在组织增减挂钩项目时，要优先考虑贫困村特别是易地扶贫搬迁的村庄。国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区此前产生且至今尚未使用的节余增减挂钩政策积极支持指标，可按规定在省域范围内流转使用。各地运用增减挂钩政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁时，要充分尊重农民意愿，保障农民的知情权、参与权和收益权，不搞强迫命令，避免以易地扶贫搬迁为名搞运动式搬迁。拆旧复垦腾出的建设用地，必须优先满足农民新居、农村基础和公益设施建设的需求，并留足农村非农产业发展建设用地。拆旧复垦土地所有权仍属于拆旧区集体经济组织，其经营使用权由集体经济组织自主确定。

国家发展改革委《关于印发全国“十三五”易地扶贫搬迁规划的通知》（发改地区〔2016〕2022号）针对易地搬迁建房面积标准、基础设施建设、公共服务设施建设及迁出地宅基地利用等方面提出了要求。第一，建房按照“保障基本、安全适用”的原则，建档立卡搬迁人口住房建设面积严格执行不超过25平方米/人的标准（宅基地建设面积严格按照当地标准执行），其中单人单户安置住房可采取集中建设公寓，与幸福院、养老院共建等方式建设，具体建设方式和标准由地方政府结合当地实际情况确定。按照一户一宅方式安置的村民，可以在分配的宅基地上预留续建空间，稳定脱贫后可自行扩建。同步搬迁人口住房建设应在地方政府的统一指导下，按照安置区规划组织实施，住房面积标准可以建档立卡搬迁人口标准为参照，由当地市县级政府酌定。第二，基础设施按照“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整洁、宜居宜业”的原则，配套建设安置区的水、电、路、基础电信网络及垃圾、污水处理等基础设施，建设标准执行相关行业标准。第三，基本公共服务设施按照“缺什么补什么”和“适当留有余地”的原则，在充分利用现有基本公共服务设施能力的基础上，统筹考虑今后一个时期内的人口流量流向，同步规划、同步建设一批教育、卫生、文化体育，以及商业网点、便民超市、集贸市场等公共服务设施。第四，对迁出区宅基地等建设用地，以及腾退、废弃土地进行复垦，适宜耕作的土地优先用于补充耕地资源。组织实施高标准农田、土地整理等工程建设，增加耕地数量，提高耕地质量，尽可能地保障搬迁对象农业生产的基本土地（耕地、牧场、林地）等生产资料。

五 残疾人救助

《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》（国发〔2015〕7号）提出了落实贫困和重度残疾人参加城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险的个人缴费资助政策，对纳入城乡医疗救助范围的残疾人，逐步提高救助标准和封顶线；对于精神障碍患者中通过基本医疗保险支付医疗费用后仍有困难，或者不能通过基本医疗保险支付医疗费用的，应当优先给予医疗救助。社会救助经办机构对残疾人中申请社会救助的，应当及时受理并提供相应的便利条件。各地在实施农村危房改造时，同等条件下要优先安排经济困难的残疾人家庭，对无力自筹资金的残疾人家庭给予倾斜照顾。

六 最低生活保障

《民政部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的通知》（民发〔2016〕57号）提出了贫困家庭及贫困人员的最低生活保障要求，完善农村最低生活保障制度，将符合农村最低生活保障条件的贫困家庭，特别是主要成员完全或部分丧失劳动能力的家庭，全部纳入农村最低生活保障范围，做到应保尽保。各地要及时调整农村最低生活保障标准，确保到2020年时各地农村最低生活保障标准都能达到国家扶贫标准。最低生活保障标准已经达到国家扶贫标准的地区，要按照量化调整机制科学调整，确保农村最低生活保障标准不低于按年度动态调整后的国家扶贫标准。各地要积极协调有关部门将符合条件的农村最低生活保障家庭统筹纳入产业扶持、易地搬迁、生态保护、教育扶持、医疗保障、资产收益以及社会扶贫等政策覆盖范围。对于生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，可按照单人户被纳入最低生活保障范围。

七 特困人员救助供养

《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）中规定了特困人员救助供养要求及供养范围。城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当被依法纳入特困人员救助供养范围：无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。特困人员救助供养主要包括以下内容：提供基本生活条件、对生活不能自理的给予照料、提供疾病治疗服务、办理丧葬事宜。各地对符合规定标准的分散供养特困人员，通过配租公共租赁用房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式给予住房救助。此外，对在义务教育阶段就学的特困人员，给予教育救助；对在高中教育、普通高等教育阶段就学的特困人员，根据实际情况给予适当教育救助。

八 财政扶贫资金管理

财政部发布的《关于印发〈中央财政专项扶贫资金管理办法〉的通知》（财农〔2017〕8号）中对中央财政专项扶贫资金使用范围、项目管理费安排提出了具体要求，在专项扶贫资金使用上，各省应按照国家扶贫开发政策要求，结合当地扶贫开发工作实际情况，围绕培育和壮大贫困地区特色产业、改善小型公益性生产生活设施条件、增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力等方面，因户施策、因地制宜地确定中央财政专项扶贫资金的使用范围。教育、科学、文化、卫生、医疗、社保等社会事业支出原则上从现有资金渠道安排。各地原通过中央财政专项扶贫资金用于上述社会事业事项（“雨露计划”中的农村贫困家庭子女初中、高中毕业后接受中高等职业教育，对家庭给予扶贫助学补助的事项除外）的不再继续支出。开展统筹整合使用财政涉农资金试点的贫困县，由县级按照贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作的有关文件要求，根据脱贫攻坚需求统筹安排中央财政专项扶贫资金。

在项目管理费的安排上，各省可根据扶贫资金项目管理的工作需要，从中央财政专项扶贫资金中按最高不超过1%的比例据实列支项目管理费，并由县级安排使用，不足部分由地方财政解决。项目管理费专门用于项目前期准备和实施工作，以及与资金管理相关的经费开支。

财政部对财政专项扶贫资金禁止使用的范围做了规定：中央财政专项扶贫资金（含项目管理费）不得用于行政事业单位基本支出，以及交通工具及通信设备，各种奖金、津贴和福利补助,弥补企业亏损,修建楼堂馆所及贫困农场、林场棚户改造以外的职工住宅,弥补预算支出缺口和偿还债务，大中型基本建设项目，城市基础设施建设和城市扶贫及其他与脱贫攻坚无关的支出。

九 涉农资金管理

《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）中规定了统筹整合使用涉农资金的范围，提出了统筹整合的资金使用范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面。中央层面的资金主要有：财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、现代农业生产发展资金、农业技术推广与服务补助资金、林业补助资金、农业综合开发补助资金、农村综合改革转移支付资金、新增建设用地土地有偿使用费安排的高标准基本农田建设补助资金、农村环境连片整治示范资金、车辆购置税收入补助地方用于一般公路（支持农村公路部分）建设项目资金、农村危房改造补助资金、中央专项彩票公益金支持扶贫资金、产粮大县奖励资金、生猪（牛、羊）调出大县奖励（省级统筹部分）资金、农业资源及生态保护补助（对农民的直接补贴除外）资金、服务业发展专项（支持新农村现代流通服务网络工程部分）资金、江河湖库水系综合整治资金、全国山洪灾害防治经费、旅游发展基金，以及中央预算内投资用于“三农”建设部分的资金（不包括重大引调水工程，重点水源工程，江河湖泊治理骨干重大工程，跨界河流开发治理工程，新建大型灌区、大中型灌区续建配套和节水改造，大中型病险水库水闸除险加固，生态建设方面的支出）。对于教育、医疗、卫生等社会事业方面的资金，各地要结合脱贫攻坚任务和贫困人口的变化情况，完善资金安排使用机制，精准有效地使用资金。这就要求各省（区）、市（地）要结合本地实际情况，明确本级财政安排的涉农资金中贫困县可统筹整合使用的资金范围，进一步加大统筹整合力度。

在统筹整合使用涉农资金方面，贫困县要坚持目标导向和问题导向，编制好本地脱贫攻坚规划，做好与全国脱贫攻坚规划、各部门专项规划的衔接工作，以规划引领投入，凝聚扶贫的各方面力量。此外，贫困县要结合各部门政策目标和工作任务，依据本地脱贫攻坚规划，充分发挥贴近脱贫攻坚一线、管理信息充分的优势，区分轻重缓急，确定重点扶贫项目和建设任务，统筹安排相关涉农资金，交由县级相关部门具体落实。资金统筹整合使用要与脱贫任务挂钩，按照脱贫效益最大化原则配置资源，将脱贫成效作为衡量资金统筹整合使用工作成果的主要标准。最后，贫困县要加强脱贫攻坚项目储备，加快相关涉农资金安排进度，保证项目成熟一个资金到位一个，年度计划的建设任务应在接到上级转移支付后的一年内完成，以确保不出现资金滞留问题。

贫困县要在本地政府门户网站和主要媒体公开统筹整合使用的涉农资金来源、用途和项目建设等情况，并实施扶贫项目行政村公示制度，接受社会监督。贫困县对财政涉农资金管理监督负首要责任，贫困村第一书记、驻村工作队、村委会要深度参与到涉农资金和项目的管理监督之中。