第三节 相关概念与研究对象的界定

一 社会保障支出与财政社会保障支出

党的十四届三中全会指出，建立多层次的社会保障体系对顺利建设社会主义市场经济有重要意义，并且确立了多层次社会保障体系的框架，即社会保障包括社会保险、社会救济（后调整为社会救助）、社会福利和社会优抚。按照该社会保障框架，社会保障支出主要包括社会保险支出、社会救助支出、社会福利支出和社会优抚支出。本书的社会保障支出及其财政社会保障支出更多是指用于社会保障本义上的支出，不包括广义社会保障即教育、公共卫生支出等项目，除非特别说明。

在实行社会保障税征缴模式的国家，参保个人和单位的社会保险缴费也作为税收收入成为财政收入的一部分，因此，财政社会保障支出与社会保障支出基本是一致的。但是，由于我国实行社会保险缴费机制，单位和个人缴纳的社会保险费并没有纳入公共财政预算体系，而是进入相应的社会保险基金预算。因此在我国，社会保障支出与财政社会保障支出是有一定区别的。前者既包括未纳入财政预算管理的各类社会保险支出，也包括公共财政用于补助社会保障各项目的支出。而财政社会保障支出主要是指后者。但2011年之后，社会保险预算构成了政府全口径预算中的一部分，全口径财政社会保障支出包括了社会保险支出。因此，本书用全口径财政社会保障支出予以区分。

本书的财政社会保障支出分为小口径（口径一）、宽口径（口径二）和全口径（口径三）。小口径为一般性公共财政预算和决算中的“社会保障和就业支出”项目；宽口径为一般性公共财政预算和决算中用于社会保障方面的各项支出，包括小口径以及用于医疗保障、住房保障等各项目的支出；全口径社会保障支出为全口径政府支出中用于社会保障方面的支出总额，即包括公共财政支出、政府性基金支出、国有资本经营支出中用于社会保障的支出以及社会保险支出总和。其中，唯有全口径财政社会保障支出包含了社会保险支出。

财政社会保障支出水平是指各级政府从公共财政收入及其他政府收入中用于社会保障的支出总规模，该指标反映了政府财政资金用于社会保障建设的资金规模的大小。关于该指标的研究并不是一个新的研究课题，但是从全口径财政预算来重新审视和讨论社会保障财政支出不失为新的视角和突破点，也为财政社会保障支出真正进行国际比较奠定了基础。在社会保障财政支出国际比较中不仅要做到社会保障项目“全口径”，同样要保障财政项目的“全口径”。

二 财政分权与财政社会保障支出分权

分权是指有关公共职能的权威和责任从中央政府向次政府（或中央以下各级政府）或准独立的政府组织和/或私人部门转移，是一个复杂的具有多重含义的概念。[62]从不同的角度理解和界定，分权可以划分为政治分权、行政分权、财政分权和市场分权等。财政分权也称财政联邦主义，奥茨1999年在其相关论文中对于该概念及理论给予了全面和规范的介绍。[63]财政分权或财政联邦主义解决的是如何在不同的政府级次间分配责任及实现这些责任的财政手段，并使财政手段和实现的责任之间保持一致。也就是说，财政分权是指赋予地方政府一定的征税权力和财政支出权限，并通过允许其相对独立决定预算支出的规模及结构，使处于基层的地方政府能在选择其所需要的政策类型等方面具有一定的自由裁量权，最终推动地方政府提供更多更好的服务。

财政社会保障支出分权即指财政社会保障支出在不同层级政府之间的分布和安排，其决定了不同层级政府社会保障财政支出的规模和结构。

三 社会保障财政体制

财政体制也称财政管理体制，是对不同层级政府之间关于财权、事权及转移支付制度的统称，在现代市场国家，财政管理体制又被称为财政联邦主义。其主要包括以下几个方面的内容，即收入分配、支出分配和转移支付。另外，一个完整的财政管理体制可以通过严格的预算管理体现出来。

在西方多数国家，社会保障收入是通过向雇主及个人等主体征收社会保障税的方式进行筹集并纳入国家的财政体系，国家通过不同的方式从公共财政收入进行筹资来完成对社会保障收入的补贴。这些补贴方式主要包括兜底型和配比型。不同层级的政府通过其事权划分安排各自的社会保障支出，完成社会保障各项公共产品的提供和监督管理保障。在西方国家，中央和地方政府基本上都建立了完整的转移支付制度，来解决社会保障水平的均衡性差异及代理完成所属事权责任等诸多事宜。这些社会保障收入和支出，不同的国家根据其具体国情和管理需要采用不同的预算模式，主要包括公共财政预算模式和专项基金预算模式。公共财政预算模式主要将社会保障收入和支出与政府的其他经常性收支一起完全纳入公共财政预算，其代表国家为英国。专项基金预算模式主要是将社会保障收入和支出区别于政府的经常性项目，不纳入公共财政预算领域，单独以社会保障基金预算的方式进行编制，其主要的代表国家有美国、日本和德国等。从某种意义上来说，中国也隶属于该种类型预算模式。这种预算方式逐渐成为世界社会保障预算的主流。当然，有些国家和地区由于国情或社会保障制度的特殊性，政府在社会保障制度中没有承担任何形式的费用和补贴，社会保障完全独立于政府预算之外，没有建立任何形式的社会保障预算制度，比如新加坡。

由此可见，世界上大部分国家的社会保障制度中都有符合财政管理体制所要求的收入划分、事权划分、转移支付及预算管理制度。因此，从概念的内涵要求上，社会保障财政体制是丰满和充盈的，而且在概念外延上和财政体制高度一致。除此之外，诸多学者在其学术著作中出现了社会保障财政体制的概念，比如杨红燕的《财政社会保障支出：结构、公平性及影响》一书，在“典型国家财政社会保障支出经验与借鉴”一章中，明确出现了“社会保障财政体制”一词。虽然没有给予概念界定，但足以说明该概念在学术研究上的需要。因此，本书根据其内涵和外延的要求，界定社会保障财政体制的概念。简言之，所谓社会保障财政体制是对各级政府在社会保障收入分配、社会保障事权划分、社会保障转移支付及社会保障预算制度等方面的管理制度的统称。