前言

党的十八届三中全会确立了建立更加公平可持续的社会保障改革目标，并在“十三五”社会保障建设规划中得到进一步确认。更可靠的社会保障、更加公平更可持续的社会保障，既要通过社会保障制度本身的建设来实现，也需要全社会共同努力，充分发挥政府、企业、个人的作用，其中更好、更有效、更长久地落实社会保障政府责任是重要的制度保障。政府介入社会保障的范围和深度一直是人类回答现代社会保障路在何方的重要课题。财政社会保障支出是社会保障政府责任的具体体现，财政责任在社会保障制度建设中的落实和体现不仅关系到社会保障制度的资金来源和财务可持续性，也在一定程度上决定了社会保障制度的取向和定位。财政社会保障支出及其分权是构建社会保障政府责任的两条边界：财政社会保障支出构建出社会保障领域政府与市场的边界，是政府责任的具体体现和量化；财政社会保障支出分权构建出社会保障领域中央政府与地方政府的边界，体现出社会保障领域不同层级政府之间“财与政”的边界。

本书以财政社会保障支出及其分权状况为研究对象，深入研究了在不同时期社会保障建设过程中财政所起的重要作用，并对当前的财政社会保障支出水平、项目结构及支出公平进行了重点分析，同时针对中国特色财政分权下的财政社会保障支出分权进行了评估。本书还着重就当前财政社会保障支出水平及分权存在的主要问题进行了分析研究。

纵观其他国家社会保障改革实践，政府财政推动在其中发挥了重要的作用和影响。我国的社会保障改革实践同样如此，在几次重要节点上财政制度改革为社会保障发展起到了重要的推动作用。在计划经济时期，由于社会保障主要是单位保障的形式，财政所提供的直接的社会保障更多是临时性的，其中救灾支出曾一度是最主要的项目。随着改革开放的开启，为了刺激地方政府积极性，放权让利，财力逐渐向地方政府集中。20世纪80年代分灶吃饭制度下的“诸侯财政”决定了社会保障社会化改革初期的分散化、碎片化、形式多样化和统筹层次低下的特点，也造成了后来的社会保障改革一定的路径依赖。1994年分权制改革提高了中央财政实力，为后续社会保障制度的统一及社会保障政府责任的回归奠定了经济基础。1998年公共财政的确立，为社会保障的“全面覆盖、城乡统筹”改革方向提供了制度保障。2016年财政体制改革的重启进一步规范了中央政府和地方政府社会保障事权划分，有助于社会保障制度的更可靠和更可持续。

1998年之后，中国财政社会保障水平绝对指标增长迅猛，但相对指标水平上升缓慢，支出水平显著低于经合组织（OECD）国家。财政社会保障项支出结构不够合理，每个支出项目内部结构同样有待优化。在财政社会保障支出方面，虽然城乡公平和地区公平状况都得到一定程度的改善，但是财政社会保障支出地区差异较为严重，地区碎片化程度更甚于城乡碎片化。

影响我国财政社会保障支出水平科学评估和国际比较的重要原因是社会保障支出的财政供给侧的非完整性和非全面性。在我国，政府收入不等于财政收入，这一制度基础影响了财政社会保障支出的真实水平，也是对财政社会保障支出水平进行国际比较的重要阻碍。我国有很大一部分政府收入游离在公共财政收入之外，这使得公共财政支出只是政府支出的一部分。全口径政府支出水平下的财政社会保障支出真实水平会进一步下降。由于我国当前的宏观政府支出规模已经较大，因此不适宜通过扩大广义财政支出的方式来提高财政社会保障支出水平，而应该对财政社会保障支出进行供给侧结构性改革。改变当前财政社会保障支出仅来源于公共财政支出的现状，将广义政府收支纳入全口径预算，提高全口径预算下的政府支出用于社会保障的比重，从而真正提高财政社会保障支出水平。

财政社会保障支出分权构建出中央政府与地方政府社会保障边界。我国财政社会保障支出分权不论按照何种统计口径都呈现出地方分权奇高的状况，远高于同期财政分权水平。这种分权状况造成地方政府的社会保障支出责任过大，地方政府对于社会保障转移支付具有很高的依赖度，一定程度上影响了地方政府开展社会保障事务的积极性，也加剧了社会保障权益的“地方割据”。我国社会保障政府间事权划分不清是财政社会保障财政分权过高的原因。改革和规范政府间社会保障事权划分是当前社会保障相关制度建设中的重点环节。应在科学评估外部性、激励相容和信息处理复杂性的原则基础上，兼顾我国分权的特性，将政府间社会保障事权重新划分。将一部分社会保障事权尤其是外部性较强、信息复杂程度较低且有助于激励相容的事权适当上移，提高中央政府在相关社会保障项目中直接支出的责任，合理确立地方政府在财政社会保障支出的比重，并且通过重新构建地方政府新的主税种，稳定地方政府的财源，提高地方政府的公共产品供给能力，适当降低地方政府社会保障转移支付普遍较高的依赖度，从而有助于社会保障制度全覆盖和可持续的实现。

财政社会保障支付风险也是影响社会保障制度可持续性的重要因素。在当前状态下，财政社会保障支付风险受多重因素的影响。在宏观因素方面，经济新常态会影响财政收入的增长态势，而供给侧结构性改革会进一步加大财政社会保障支出的供求矛盾。在社会保障制度内部，财政社会保障支出风险程度不一。作为战略储备的全国社会保障基金由于制度架构上的缺失，对于财政社会保障支出风险防范有限。要从多角度来提高财政社会保障支出风险的预防能力。首先，坚守经济发展和社会保障建设共容的理念。其次，对财政社会保障支出进行供给侧改革，在财政支出总规模相对稳定的情况下保障财政社会保障支出合理增长。再次，要完善全国社会保障基金的战略规划，合理构建划转国有资本充实社会保障基金的整体规划和布局。最后，要完善社会保障精算和社会保障预算制度，使社会保障支付风险的防范有更加理性和精准的手段和工具。