第一章 导论
第一节 问题的提出
一 研究背景
2012年11月党的十八大闭幕后，在新一届中央政治局常委第一次中外记者见面会时，中共中央总书记习近平就指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，[1]总书记用了七个“更好”来描述美好生活的蓝图，其中就包括“更可靠的社会保障”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中予以修正完善为“更加公平更可持续的社会保障”。
建立“更可靠的社会保障”“更加公平更可持续的社会保障”，需要全社会共同努力，充分发挥政府、企业、个人的作用，形成强大合力，[2]明确政府所承担的社会保障责任，更好发挥公共财政在民生保障中的作用。[3]可见，社会保障制度的完善，不仅要通过社会保障制度本身的建设来实现，同样也需要更好、更有效、更长久地落实社会保障建设政府责任来给予保障。政府介入社会保障的范围和深度一直是人类回答现代社会保障路在何方的重要课题，尤其是希腊等国爆发欧洲主权债务危机之后，更引发了社会各界对该课题进行全方位的思考。纵观其他国家社会保障改革实践，政府财政责任在其中发挥了重要的作用。
党的十八届三中全会站在国家治理的高度赋予了财政全新的定位，财政不仅是政府的经济活动即政府收支活动的简单概括，而且是国家治理的基础和重要支柱。也就是说，财政不仅仅是一个经济范畴，更是一个关乎国家治理和整个经济社会事务，牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有生活领域的基本要素。[4]政府收入和支出活动的安排以及相关财税制度的制定，要着眼于国家治理能力的提高和国家治理体系的完善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了以人民为中心的发展思想，彰显了人民至上的价值取向，[5]同时在所提出的“五个发展理念”中，将共享作为发展的出发点和落脚点。以人民为中心的发展思想及共享发展理念是我国社会保障参与国家治理的理论依据。[6]完善社会再分配体制和社会福利制度，建立起与社会经济发展相适应的社会保障体系，是现代国家治理体系中不可或缺的一部分。[7]而在当前，反思和研究财政作为国家治理的基础，在推动社会保障作为国家治理体系构成部分的建设过程中，做了哪些、财政投入上还有哪些不足、财政体制上还有哪些制约等问题就显得尤为重要。
政府社会保障财政责任落实不仅影响社会保障制度的财务可持续性，而且关乎社会保障制度的定位和取向。财政社会保障支出是最常被用来衡量政府社会保障财政责任深度的具体指标。因此，对我国财政社会保障支出进行研究，一方面对于准确衡量政府责任的承担深度有很好的价值，另一方面对于选择社会保障改革方向和道路也有着重要意义。
财政社会保障支出及其分权正是构建社会保障支出政府责任的两条边界：财政社会保障支出构建出社会保障领域政府与市场的边界，是政府责任的具体体现和量化；财政社会保障支出分权构建出社会保障领域中央政府与地方政府的边界，体现出社会保障领域不同层级政府之间“财与政”的边界。
1.财政社会保障支出已经成为社会保障制度运行的重要助推器
在社会保障发展进程中，不论是在传统社会保障时期还是在社会保障社会化建设时期，财政与社会保障关系密不可分。尤其自20世纪90年代以来，中国财政改革和社会保障改革均取得卓越的成绩，成为有中国特色的社会主义市场经济建设中的重要部分。一方面，分税制的改革措施及公共财政的改革方向确立了与中国特色社会主义市场经济相匹配的公共财政制度框架；另一方面，社会保障制度由单位保障转变为真正的社会保障，为社会主义市场经济改革的顺利进行起到重要的保障作用。财政制度的发展及财政关系对于社会保障制度的推进作用清晰可见，社会保障制度的良好运行为财政收支及财政治理环境提供更好的社会基础。
中国财政制度经历了计划经济时期的统收统支财政体制、包干制财政体制到分税制，与此相对应的，社会保障财政责任也经历了从大包大揽到强调企业和个人责任再到重回主导责任的迂回过程。当前财政在社会救助、社会福利和优抚以及各项社会保险项目中承担着重要的资金支持的作用，成为它们顺利运转的重要基础和保障。财政社会保障支出成为社会保障制度建设重要的助推器。党的十八届三中全会再次明确，社会保障是重要的再分配政策，是平衡公平与效率的关键措施之一。社会保障财政支出是社会保障顺利发挥收入再分配职能的重要体现。正确和客观地分析评价社会保障财政责任以及财政社会保障支出水平有一定的研究价值和意义。
2.社会保障财政责任需要不同层级的政府共同完成
中国是具有多层级政府的单一制国家。社会保障建设是国家治理中的重要一环，也是现代国家政府职能的重要体现，涉及各级政府的事权分配。社会保障制度实施和运行需要不同层级政府来承担，对中国不同层级政府在社会保障制度建设和运行中的角色及其财政支出状况有必要进行深入分析和探讨。
3.当前宏观经济环境的变化带来社会保障财政支出研究的新课题
1998年之后，财政责任重新回归和资金支持力度的大幅提高是政府职能改变的表现，是公共财政导向作用的结果，其客观经济基础为1994年实行分税制改革之后一般公共财政收入开始进入上升通道，并保持了近20年的高速增长。这段时期是公共财政与社会保障互为推动、共同发展的黄金年代。繁荣会掩盖一些问题，经济调整反倒为制度和机制调整创造了新的历史窗口。中国经济在2012年之后增速明显减缓，经济结构到了调整期，进入经济新常态，同时财政收入增速下降，2015年一般性公共财政收入增长率为8.4%，为1988年以来的最低值。在供给侧结构性改革背景下，财政收入增速也进入新常态，一方面是受宏观经济环境的客观影响，另一方面也是供给侧改革举措的主观应对。但是中国的社会保障制度还处在制度建设和完善期，机关事业单位养老保险制度改革和社会保险费率下调等多项制度措施在一定程度上决定了当前和未来会增加对财政社会保障支出的需要，因此财政社会保障支出出现了供需矛盾的问题：支出有刚性需求，现有收入有下降的刚性预期。如果仅仅延续原有的思维方式，结果可能是无解的。
中国经济发展模式本身的转型需要有社会政策的维度，即经济发展模式的转型有必要与社会发展的方向统筹起来加以考虑。[8]因此，在客观评价当前财政社会保障支出水平的基础上，还需要重新梳理社会保障财政投入的来源渠道，对财政社会保障支出进行供给侧结构性改革，探究其应对策略，真正健全社会保障财政投入机制。
综上所述，财政社会保障支出对于社会保障制度运行是不可或缺的一部分。对其进行深入分析和研究有助于防范财政支出风险，具有重要的理论意义和实践意义，同样在厘清社会保障财政责任、推动社会保障制度的稳定运行方面有重要的价值和意义。
二 研究意义
党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。社会保障建设是社会建设的重要一环，是国家治理现代化体系中的重要构成。财政社会保障支出是社会保障财政责任的重要体现，也是社会保障长远发展的制度保障。
1.通过财政社会保障支出更好地实现收入分配的职能
财政有三大基本职能：资源配置、收入分配和稳定经济。财政的收入分配职能有助于更好地实现社会公平，维护国家正义。财政收入分配职能的实现很大程度上要依赖于税收分配制度和社会保障财政支出。从这个角度上讲，财政和社会保障是同源的，遵循共同的价值判断和理念，或者说社会保障制度是财政制度的延伸，社会保障制度是财政职能得以实现的重要载体。因此，财政对社会保障进行资金支出是必然的，既是对社会保障的制度支持，也是财政职能运行本身的逻辑使然。
2.财政社会保障支出优化是国家治理的需要
人们从现代国家社会发展和建设的历程可以发现，社会保障在现代国家发挥重要的作用，能更好地提高国家凝聚力，减少公共风险的发生。
国家发展至今，不同社会阶层、利益群体逐渐形成，因此协调各种利益冲突、寻求社会共同体的共同利益显得越来越重要。国家治理理念的形成，以及国家治理结构的产生，其根源在于社会共同体内部产生的公共风险。追求善治，也就是追求公共风险的最小化，保证国家发展和文明进步的可持续，这是最大的公共利益。[9]从这个意义上讲，社会保障是现代国家治理体系中的重要组成部分。
财政作为国家治理的基础，对于社会保障予以财政社会保障支出是公共利益的实现，公共风险的化解，也是国家治理的需要。
3.财政社会保障支出也是宏观经济调控的重要手段
从运行机制角度讲，宏观经济调控手段可以分为自动稳定器和相机抉择两种。前者本身可以根据经济情况的不同，自动发挥对宏观经济的调节，起到自动稳定的作用，故称为自动稳定器。后者是要根据具体的宏观经济状况来选择和确定不同的经济政策，以进行调节。
一方面，社会保障制度是天然的自动稳定器机制，尤其是其中的低保制度和失业保险等子制度能很好地与经济环境逆向运行，起到有效的调节作用；另一方面，在不同的经济环境，对社会保障政策予以不同程度的发展支持，也是相机抉择的具体体现。在当前经济新常态下，传统的依赖经济要素投入的经济发展模式已经改变了，现在强调通过供给侧结构性改革，以提高全要素生产率的方式来带动经济长远健康的发展。而健全的社会保障制度和良好的就业培训等是提高全要素生产率的重要保障。因此，在供给侧结构性改革的背景下，财政社会保障支出的研究意义和研究价值尤为突出。
4.财政社会保障支出水平国际比较的重要性
中国财政社会保障水平的理想化状态的确定，既要符合国情需要，也要遵循社会保障的发展规律。因此，进行科学合理的国际比较既是学术研究的要求，也是社会保障建设良性发展的需求所在。在国际比较过程中，界定和衡量财政社会保障水平是重要的前提。本书着重对影响我国财政社会保障支出国际比较的重要影响因素和制度根源进行了分析研究，为财政社会保障支出水平国际比较奠定了统计基础和理论依据。
可见，不论从个体层面还是从国家整体层面，财政社会保障支出都是具有重要学术研究价值和研究意义的主题。