绪论

一 选题缘起

自古以来，中国历代政府都在地方设置水官，主管水政。为加强水务管理，明清时期就设立了河道总督。中华民国成立后，起初沿袭清代地方官兼管河务的体制，之后，在原来河务机构的基础上，相继设立了顺直水利委员会、华北水利委员会、长江水利委员会等专门管理河务的机构。从历史发展的脉络看，水政职能部门的职责在不断调整，由综合性向专职性转变。北洋政府初期，中央的水政工作隶属于内务和农商两部，内务部设土木司，农商部设农林司，掌管全国的水利工作。1914年，北洋政府设全国水利局，综合管理全国水政，但遇事需要和内务、农商两部商量。各省的水政也由多个部门负责，如京兆地区及直隶省的水政由各河河务局、顺直水利委员会、直隶水上警察局等部门共同负责。正是由于政出多门，水政工作难以统一，使水务工作产生了很多问题。

“水政”一词是一个不断发展的概念，当代的水政是指水利事业行政管理的总称，主要由水利部行使其职能。包括国家与地方水法的制定与实施监督，国家与地方水利行政机构的设置，水利方针、政策、法令、法规的制定与实施，水事纠纷的调解与裁决，水利工程建设的管理等。国家水行政主管部门的任务是：依法对全国水资源的治理保护、开发利用事业进行组织领导；对全社会的水事活动实施监督管理；对各种水事关系统筹协调，并负责水管理体制的改革和水政策及法规的研究制定和实施。民国初年，水政事务由内务部、农商部、全国水利局共同管理。南京国民政府成立后，仍未建立统一的水利机构，水利工作由建设委员会、内政部、实业部等共同负责。1934年，国民政府在全国经济委员会设水利委员会，并颁布了《全国经济委员会水利委员会暂行组织条例》，以全国经济委员会为全国水利总机关，全国水政乃告统一。1940年9月，国民政府改组水利管理机构，成立了中央水利行政机构——行政院水利委员会，并公布了《行政院水利委员会组织法》，行政院水利委员会掌理全国水利行政事宜。1947年4月，水利委员会扩大为水利部。1949年，中华人民共和国成立后，水利行政机构经过调整，水利事业由中华人民共和国水利部统一管理。

北洋政府时期，京直地区的水政主要由直隶地方公署、京兆地方公署，以及顺直水利委员会共同负责，其职能包括水务政策的制定、水旱灾害的防治、水资源的保护、开发与利用。其中，水利规划与建设、种植森林、管理航运、发展水产经济等工作皆在其职责范围之内，“水政”包含的内容较为繁杂。

本书所研究的“京直”主要指北洋政府时期的京兆地区及直隶省，从地理范围上主要包括现在的京津冀，以及山东、河南、内蒙古的部分地区。按照清制，北京城附近的24个州县划为一个特别行政区，称“顺天府”。中华民国建立后，对各地进行了行政区划改革。中央政府对北京及其周围地区仍然实行特别管理，从1912年10月至1914年4月，顺天府沿袭旧称，设府尹作为其最高行政长官。1914年5月，内务部呈准将顺天府较远的宁河、文安、新镇、大城4县划归津海关道管辖。10月，北洋政府公布了《京兆尹官制》，改顺天府为“京兆”。“京兆”成为中华民国特别行政区，其管辖范围主要包括20个县：大兴县、安次县、宛平县、通县、良乡县、固安县、永清县、香河县、三河县、霸县、涿县、蓟县、昌平县、武清县、宝坻县、顺义县、密云县、怀柔县、房山县、平谷县。其中，大兴、宛平、良乡、房山、怀柔、顺义、密云、平谷、通县、昌平10县在今北京市境内。京兆特别行政区成立后，设京兆尹官职及京兆尹公署。京兆尹公署由中央政府直接统管，军事、税收等皆直接隶属于中华民国总统或国务总理等。北洋政府时期的直隶省以河北省为主，包括现今河北省大部分、天津市、北京市，以及河南、辽宁、内蒙古等部分地区。同时，北洋政府对直隶省行政区内也进行了改制，下辖津海道、保定道、大名道、口北道4道。根据规定，津海道依原渤海道区域，辖县主要包括：天津县、青县、沧县、盐山县、庆云县、南皮县、静海县、河间县、献县、肃宁县、任丘县、阜城县、交河县、宁津县、景县、吴桥县、故城县、东光县、卢龙县、迁安县、抚宁县、昌黎县、滦县、乐亭县、临榆县、遵化县、丰润县、玉田县、文安县、大城县、新镇县（原保定县）、宁河县。保定道依原范阳道区域，辖县主要包括：清苑县、满城县、徐水县（原安肃县）、定兴县、新城县、唐县、博野县、望都县、容城县、完县、蠡县、雄县、安国县、安新县、束鹿县、高阳县、正定县、获鹿县、井陉县、阜平县、栾城县、行唐县、灵寿县、平山县、元氏县、赞皇县、晋县、无极县、藁城县、新乐县、易县、涞水县、涞源县、定县、曲阳县、深泽县、深县、武强县、饶阳县、安平县。大名道依原冀南道区域，辖县主要包括：大名县、南乐县、清丰县、东明县、濮阳县、长垣县、邢台县、沙河县、南和县、平乡县、广宗县、巨鹿县、唐山县、内丘县、任县、永年县、曲周县、肥乡县、鸡泽县、广平县、邯郸县、成安县、威县、清河县、磁县、冀县、衡水县、南宫县、新河县、枣强县、武邑县、赵县、柏乡县、隆平县、临城县、高邑县、宁晋县。口北道依原口北道区域，辖县主要包括：宣化县、赤城县、万全县、龙关县、怀来县、阳原县、怀安县、蔚县、延庆县、涿鹿县。[1]1928年6月，南京国民政府将直隶省改为河北省，省会设在天津。京兆地区20个县并入河北省，北京改名为北平，设北平特别市。[2]同时，设立察哈尔和热河特别区，察哈尔管辖现在河北、内蒙古、山西的一些地方，热河管辖现在河北、辽宁、内蒙古的一些地方。

水利关系到一个地区乃至一个国家的经济发展，所以，长期以来，中外学者都非常关注水利与社会经济发展关系的研究，也涌现了许多高质量的成果。但是，对于北洋政府时期京直地区水务问题的研究成果并不多，从现在学术成果来看：一是侧重灾荒问题研究，而以北洋政府时期京直地区水政为研究对象的成果较少；二是从自然生态角度研究水灾原因的成果较多，而对于水务与社会发展关系方面的研究较少；三是对于水灾后的赈济措施及施赈组织研究较多，对于水利机构建设和水利工程建设研究较少。

北洋政府时期京直地区水灾频发，生态环境日益恶化，人民生活困苦不堪。那么，这一时期京直水灾的根本原因是什么？作为京直地区重要水利机构的顺直水利委员会发挥了怎样的作用？京直地区水利建设的得失体现在哪些方面？为当今社会带来了怎样的启示？这确实是值得我们认真思考的问题。

本书以北洋政府时期京直水政为研究对象，主要探索这一时期京直地区生态环境的变迁与水患的关系，北洋政府水务机构的职能与作用，各种社会力量对水旱灾害的防治，河道的疏浚与整修，水利事业与社会经济发展的关系等问题。首先，通过剖析北洋政府时期京直水环境的特征，探讨水患与社会发展之间的关系。民国初年，京直地区是水灾高发区，大灾小灾连年不断，如何化解因自然灾害导致的社会危机值得深思。其次，北洋政府时期京直地方政府在水务整治方面，无论是水务政策的调整还是兴修水利工程，都是改善居民生活环境的重要举措，为当今政府决策提供了一定的参考。再次，通过研究北洋政府时期京直地方政府解决水务问题的具体措施，探索各种社会机构、民间团体与政府的互动关系，力图寻找可资借鉴的经验。最后，通过探讨京直地区水旱灾害的概况及原因，详细剖析北洋政府时期京直地方政府在水资源保护与利用、水务政策的制定与落实、水利工程建设，水旱灾害的防治与应对等问题，为后人在水利工程建设方面提供借鉴和参考。所以，对北洋政府时期水政问题的研究有重要的学术价值和现实意义。