导论

一 财政诚信：一个现实而迫切需要解决的问题

当前，我国财政改革发展和反腐倡廉工作所面临的形势比过去更加严峻复杂，所承担的任务也更加繁重艰巨。为了更好地服务于党委、政府的中心工作，本书根据党中央、国务院关于加快推进政务诚信体系建设要求，结合所面临的问题，就财政诚信制度建设问题进行研究。通过对财政诚信缺失、违规失信现象突出的严峻形势进行分析，提出财政诚信体系建设框架及实现路径，根据财政工作需要，提出若干财政诚信制度范本，以便实践可循；通过财政诚信报告、承诺保证、失信惩戒、诚信信息共享等制度安排，加大财政相对人的失信成本，使其“不敢、不能、不想”违规；通过诚信分类分级管理，将少数经常性违规失信者纳入重点监控范围，从而达到管少、管好和管重点的目的。将这项管理制度融入财政各项改革和管理措施中去，增强财政管理合力，形成“组合拳”和一道严密且有记录、可追溯、不可更改的防火墙，更好地保证国家财经法律、法规和规章制度的有效贯彻，保证财政资金和干部“两个安全”，依法理财，降低风险，堵塞漏洞，提升财政管理水平，为财政改革发展和反腐倡廉工作闯出一条新路。

其背景、必要性及重要意义如下。

党的十八大强调，要深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。党的十八届三中全会提出，要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》指出，全面推进社会诚信体系建设，是增强社会诚信、促进社会互信、减少社会矛盾的有效手段，是加强和创新社会治理、构建社会主义和谐社会的迫切要求。主要目标是：到2020年，社会诚信基础性法律法规和标准体系基本建立，以诚信信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，诚信监管体制基本健全，诚信服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展。当下，如何按照中央部署，在创新财政管理机制方面先行一步？如果说，前几年推进财政诚信建设的条件不成熟，那么，现在形势不但有利，而且倒逼我们不推不行，推则财政工作的“棋”全盘皆活。

1．推进财政诚信建设，是优化财政“诚信结构和诚信风险结构”、降低财政风险、确保财政资金和财政干部“两个安全”和提高财政资金效益的有效措施

一是违规债务数额巨大。据2012年1月4日中国新闻网报道，审计署称，2010年度地方政府性债务涉违规资金5308亿元（占2010年全国地方性债务10.7万亿元的4.96%）。据2013年7月29日《楚天金报》讯，审计署网站发布消息称，截至2010年底全国省、市、县三级地方政府三类债务余额为10.7万亿元。36个地区债务中有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。二是财政收入水分较高。据2015年3月4日《京华时报》黎永刚报道，全国政协经济委员会副主任、国家审计署原副审计长董大胜接受记者专访时谈道，审计发现一些地方政府财政收入的虚假程度达到20% ～30%，最高的虚报五成。三是虚列支出和骗取资金现象严重。据审计部门资料披露，近些年来，有问题的资金占财政支出的10% ～15%。2015年6月29日《经济参考报》报道，审计署查出少征、虚增、违规支出、少支付补偿、套取骗取补偿等土地出让收支问题资金约1.3万亿元，收支核算不规范资金逾8000亿元，向有关部门移送重大违法违纪案件397起。2015年审计署公布18个省（市）2012年至2014年彩票资金审计结果：违规金额占25.73%。2012年6月27日新华网报道，审计署对54个县进行审计，发现2011年财政报表少反映收入83.29亿元、支出44.50亿元，虚列支出66.56亿元。四是违纪违规资金占财政收入比重大。据2011年3月3日中国新闻网报道，湖北省审计厅公布，2010年全省共审计12856个单位，查出各类违纪违规和不规范金额497.5亿元。湖北省统计局公布的数据显示，当年全省完成财政总收入1918.94亿元。以此推算，违纪违规和不规范金额占财政总收入的25.9%。五是问题资金不降反而猛增，查处违纪违法领导干部多，令人震惊。据2013年1月17日中国新闻网报道，山东省近5年审计查出违规资金2513亿元，有414名领导干部被查处。据2016年1月3日《新京报》报道，审计署查出问题资金从400亿元猛增至2500亿元。报道称，在2015年12月28日召开的全国审计工作会议上，审计长刘家义指出：2014年全国共对3万多名领导干部进行了经济责任审计，查出被审计领导干部负有直接责任的问题资金400多亿元，移送纪检监察和司法机关400多人。2015年1～11月，通过领导干部经济责任审计，查出领导干部负有直接责任的问题资金2500多亿元，有101名被审计领导干部被移送司法、纪检监察机关处理。也就是说，通过领导干部经济责任审计，查处的问题资金在一年时间里从400多亿元上升到了2500多亿元，增长了5.25倍。记者又发现，2008年至2014年7月，领导干部经济责任审计的问题资金为1000多亿元。这表明，2015年前11个月审计查出的领导干部问题资金，是过去近6年的2.5倍。据《湖北日报》报道，这2500多亿元问题资金包括领导干部违规发放的津贴福利、决策失误造成的国有资产损失、挤占挪用的专项资金、没上缴国库的“小金库”、虚假招投标的利益输送“黑金”、索贿受贿所得等。据2015年5月12日《江西日报》报道，江西省纪委对惊动中央高层的“2·11”案件中工作失职渎职的主要领导和相关领导进行责任追究，其中37人受到纪律处分，12人被移送司法机关追究刑事责任，20人受到问责处理。据2011年7月8日《京华时报》报道，审计署称，10多年来有7600多名官员因经济审计落马。据2013年9月17日《发展导报》报道，审计署成立30年以来，直接促进增收节支和挽回损失1.2万亿元，移送违法违纪事项和犯罪案件线索4.2万条，累计审计领导干部近50万名，其中省部级领导干部215名，对1.8万多人给予免职、降职或撤职等处分，8500多人被移送纪检监察和司法机关处理。

从这些案例到近几年来全党高压反腐来看，有以下警示和启示。首先，一旦发生财经纪律问题，不管涉及哪个单位或哪个人，领导首先必须承担主体责任，这已经成为常态。正如习近平同志强调的，“出了事，要追责。我们有的地方、单位管理失之于宽、无能为力，主要负责人是干什么的？凡是对整改不力的，都要严肃追责”。其次，在反腐高压态势下，目前在不敢腐方面政策效应显现，但不想腐、不能腐，即从道德层面和制度、技术和管理层面来解决问题远未破题，如全国每年面对庞大的n亿笔财政资金的分配、使用、监管，各省面对直管县及n个地州和n个预算单位和涉及财政项目的n个实施者，现行的财政制度架构很难防范资金和干部的风险，即使我们有三头六臂也防不胜防。再次，在制度不够完善、风险管控不够精准的情况下，如何提高资金使用效益，降低财政风险，确保财政资金和财政干部“两个安全”，始终是我们不敢懈怠和需要认真解决的头等大事。复次，“财政诚信结构和风险结构”是一项重要指标，如何优化及减少失信成本，降低损失率，往往被人们忽视。从以上案例可以看到，违规资金占比不小，数目令人震惊。就拿地方性债务情况来说，尽管整体上风险在可控范围之内，但巨额资金不是小数，尤其是近1/3的省和部分省会城市负债率不但超过了100%的警戒线，有些最高达到189%。由此可以想到，十几年前刘尚希提出的建立风险管理机制，打破“风险大锅饭”的观点，现在看来依然适用。楼继伟提出的“信用评级将成地方发债管理基础”的观点，可以充分证明推进财政诚信建设不但必要，而且可行。最后，年年审计，年年问题都很严重，良策在哪儿？而财政诚信建设给我们找到了优化财政“诚信结构和风险结构”，化解财政诚信风险，降低审计问题率的良策。

2．推进财政诚信建设，是财政科学化、规范化、精细化、法治化建设的必然要求，是当下财政回避不了的问题，也是绕不过去的坎

据2012年12月29日《北京晨报》报道，审计署公布“审计署移送至2012年底已办结38起违法违纪案件和事项处理情况”。其中，包括财政部国库支付中心原副主任张锐受贿案、呼和浩特市委原副秘书长张志新贪污受贿案、南京大学原副校长徐世良等人受贿案等5起受贿案。报道指出，在过去5年间，全国共审计70多万个单位，移送重大违法违纪案件线索9400多条。据2012年12月26日《新京报》报道，审计署关于落实全国人大常委会对2011年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告审议意见的报告指出，5年来有关部门和地区追回或归还被挤占挪用资金2000多亿元，有230多人被依法逮捕、起诉或判刑，1100多人受到党纪政纪处分。据2015年12月30日法治安徽网报道，在12月28日召开的全国审计工作会议上，审计署审计长刘家义称，2015年1～11月，全国审计近10万个单位，为国家增收节支和挽回损失3800多亿元，推动建立健全规章制度2100多项，移送重大违法违纪问题线索3600多条。其中，在领导干部经济责任审计方面，全国共审计领导干部2万多人。通过审计，查出领导干部负有直接责任的问题金额2500多亿元，101名领导干部和220名其他人员被移送司法、纪检监察机关处理。

此外，整个“十二五”期间，全国共审计近70万个单位，促进增收节支和挽回损失1.7万多亿元，移送重大违法违纪问题线索2.2万多条，推动健全完善制度规定2.7万多项。由此可见，以上单位和当事人受到惩处的教训十分深刻，究其根源，还是诚信及其相关制度的缺失。失信者得不到严厉惩戒，守信者不能多得收益，从而造成问题愈演愈烈，积重难返。古人说，人无信不立，国无信不强，诚信比生命重要；诚信之于财政，犹如空气和水之于人。财政诚信是政府诚信的重要内容，是立政和理财之本，是国家财政的基石和核心价值之一。推进诚信建设是财政科学化、规范化、法治化建设的必然要求，是建立现代财政制度的有效措施。如果不忠于职守，不讲诚信，那么财政法律法规的权威和政府的信誉岂不成了儿戏，财政作为治理国家的基础又何从谈起？以财政诚信建设为牛鼻子，抓住了化解财政问题的根本。唯有大力推进诚信建设，方可有效维护财政秩序，夯实财政基础，强化道德力量，凸显财政法治，提高财政绩效，提升政府公信力。诚信是当下财政回避不了的问题，也是绕不过去的坎。

3．推进财政诚信建设，是贯彻落实中央反腐倡廉部署和深化政府诚信体系建设的实际行动，是财政现代化成熟的重要标志之一

推进财政诚信建设为形势倒逼使然。现在条件成熟，只有乘势而为，抓住机会，敢于担责，才能赢得工作主动权。①中央有要求，将财经纪律列入“三大纪律”之一。习近平同志强调，要坚持政治纪律、组织纪律、财经纪律一起抓。其中，财经纪律首次与政治纪律、组织纪律并列提出。这个规定提升了财政部门的地位，加重了财政部门的责任。②各级党委、纪委层层施压，对反腐工作始终保持全覆盖、无禁区、无上限，对腐败零容忍。各级党委、纪委文件一再强调严格财经纪律，强调“两个责任”，扎紧权力笼子、严堵管理漏洞；强调列清单、销号、问责、追责，一环扣一环，件件倒逼，实行“一岗双查”，一个都不放过，任何人都没有丹书铁券，也没有“铁帽子王”。纪律挺在前面，反腐和作风建设永远在路上。③国家对诚信建设有部署，要求政府依法诚信施政。党的十八大强调，要切实加快推进政务诚信建设，贯彻社会主义核心价值观。2013年6月国务院通过《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，要求“以政务诚信示范引领全社会诚信建设。在行政许可、政府采购、劳动就业、社会保障、科研管理、干部选拔任用和管理监督、申请政府资金支持等领域，率先使用诚信信息和诚信产品”。④在经济发展新常态下，财政工作需要更加科学规范、公开透明、依法清廉、公信天下。财政诚信是在经济发展新常态下捍卫政府公信力，规范预算单位和地方支出行为不可或缺的一道防火墙，是增强财政管理合力，彰显管理乘数效应的创新探索，它对于提高财政管理水平，确保财政资金申报和使用真实、安全、有效具有重要的现实意义。⑤现行的财政各项制度安排没有引入诚信理念和涉及诚信问题，但实际工作中诚信缺失的问题时有发生。“弄虚作假、多头申报、冒领欺骗、滞留截留、挤占侵占、坐支挪用和套取”财政资金等违规失信行为在一些单位反复出现，案件触目惊心，年年审计，屡禁不绝。这显然与财政履职和现代化要求是格格不入的。财政作为国家治理的基础和支撑，讲诚信，守规矩，是不可缺少的现代元素。财政诚信与财政公正、透明预算、秉承法治等融为一体，构成现代财政制度的灵魂和良知法器，是财政现代化发展成熟的重要标志之一。

4．推进财政诚信建设，是解决当前财政制度供给不足问题、弥补现行制度的缺陷和漏洞的有效利器，是维护财政秩序、提高财政管理水平的杀手锏

由于现行制度存在缺陷和漏洞，尽管文件经常强调，但在反腐倡廉和“两个安全”上我们还是觉得底气有些不足。①现行制度采取单一管理模式，一般不审查其他资金或环节是否存在不良记录。比如，在部门预算环节，编制预算或进行项目申报时不需要作出诚信保证，多报、虚报很难避免；在审核预算时不需要进行有无不良记录的比对，因为对预算单位和地方没有建立诚信数据资料库，且没有依据可查，也无法比对；在国库集中收付环节，无论是直接支付，还是授权支付，只凭相关手续是否完备即可。对于虚假的或者私下串通乃至套用别人证件、合同、账户等行为，现行制度无法查询和鉴别，也难以防范；在财政监督环节，仅仅是一案一查，查出了问题也仅仅是就某个案件作结论；在绩效评价环节，只是就某个项目资金申报进行评审或对其实施结果进行评价。②由于各业务环节信息不对称且没有实现共享，难以堵塞资金漏洞，于是重复申报、多头申报资金和项目、弄虚作假套取资金、化大为小规避绩效评价的现象时有发生。某单位在“此”项目上违规失信被查处，并不影响“彼”资金继续申报资格，尤其是遵纪守法、诚实守信者得不到更多的支持而挫伤了积极性。③现行制度面对所有管理对象，没有实行分类分级管理，没有区分重点和一般。所以，每年例行审计或财检时，要么采取地毯式检查，要么按排序或抽样检查，要么实行“平行推进、人海战术”。由此，因人力有限，检查效果不好，漏检很难避免。④采用因素法分配资金，有助于反腐倡廉。但是，一些地方为了确保不出事，干脆将因素法“一刀切”用到更多方面，这也带来了干好干坏一个样，积极性受到影响的问题，同时，也不利于围绕政府战略目标，集中财力办大事之“大专项”的安排。⑤现行制度强调技术层面的管控措施，道德诚信制度供给不足，具有可操作性的制度安排缺失。

2015年以来，中央强调供给侧结构性改革，重要的一条就是要解决制度供给不足的问题。而推进财政诚信建设，是在财政各项改革基础上，供给新的、具有弥补现行制度缺陷和漏洞功能的制度，即将财政诚信制度融入财政各项业务具体管理之中。比如，财政相对人向财政部门提交部门预算、资金（项目）申报时，首先，必须出具诚信报告（诚信评价或评级报告），签署承诺保证。其次，对申报者提交的部门预算和申报资金（项目）要进行审查比对，不仅要审查其预算报告或申报资金（项目）本身的真实性、必要性和可行性，而且对申报者过去的诚信行为，如过去的预算或其他资金（项目）的实施情况，以及诚信遵纪和绩效记录进行追溯比对，同时对照其诚信等级综合考虑是否给予资金（项目）安排。再次，在预算或资金（项目）实施过程中和预算执行或资金使用完毕时，要进行诚信审查比对，根据其诚信程度，考虑今后是否继续给予预算或资金（项目）安排。复次，通过诚信道德自律、诚信文化提升和惩戒等相关制度约束，以及查询、举报、异议、公开等外部监督，从品与行两个方面推动财政相对人遵法守法、规范操作、诚信理财，由此形成“诚信走遍天下、失信寸步难行”的氛围。最后，财政建立在诚实守信的基础上，为官有依据作为。比如，在资金分配或审批项目时可以依据诚信记录，给钱心里更踏实、更放心，而且也更加有效。

5．推进财政诚信建设，将其融入财政各业务各环节，形成强有力的“组合拳”，真正起到“四两拨千斤”的作用

2014年1月7日，习近平同志在中央政法工作会议上指出，“各行各业都要有自己的职业良知，心中一点职业良知都没有，甚至连做人的良知都没有，那怎么可能做好工作呢？”财政诚信管理的最大特点是，恪守职业良知，遵守诚信道德和法律法规，通过“诚信报告、诚信背书（承诺保证）、不良记录、奖励与惩戒和黑名单”等制度安排，加大失信者成本，使其“不敢、不能、不想”违规；通过诚信分类分级管理，将少数经常性违规失信者纳入重点监控范围，从而达到管少、管好和管重点的目的。具体讲，①通过诚信背书，达到诚信承诺在先、使用资金在后，减少资金风险，提高资金使用绩效的目的，即财政相对人在向财政部门提交预算、申报资金及项目时，前置条件是作出诚信保证，一旦违规失信，自愿承担行政责任或法律责任。②通过信息化技术“全过程”监控财政相对人的收支分管情况。从第一时间开始，就真实自动记录其财政资金往来状况，全程介入资金在事前、事中、事后的运行，使其“家底”不管好歹全部记录在案。③诚信审查比对。凡编制预算、申报资金和项目均须通过计算机前台对财政相对人的历史记录作前置审查比对，看其过去是否有违规失信等不良记录，如有并超过一定量，计算机将告知不予支持。④诚信等级评价和“黑名单”制度。财政相对人在资金使用和项目实施各环节都须接受诚信等级评价。出现严重不良记录者将被列入“黑名单”，今后申报资格将受到限制，使其付出较高的成本。⑤财政“上乘管理软件”和“最佳交通卫士”。其与“金财工程”镶嵌，珠联璧合。通过“认事不认人”软件设计，使财政人员从繁重的劳动和复杂的人情中解脱出来，面对浩如烟海的财政业务及用户信息和数据，在极短的时间里，迅速排查、识别、归类、审核处理，将大大提高工作效率，节省成本，规避人情和财政风险。⑥形成“组合拳”。将财政诚信融入部门预算、国库支付、收支两条线、政府采购、绩效管理、财政监督及内控管理等各个环节，构筑严密且有记录、可追溯、不可更改的“防火墙”，使财政资金使用绩效和财政管理水平有效提升。