第三节 政策建议

一 大力提高农民工人力资本禀赋，改善农民工社会资本质量

教育是提升农民工人力资本禀赋的基本途径和有力保障。在宏观制度层面，均衡城乡在教育，尤其在基础教育、中等教育等方面的资金、人力等资源的投入，保证农村人口在教育机会、教育质量等方面获得与城市居民平等的待遇；继续推行户籍改革制度，教育与户籍逐渐脱钩，让农民工尤其是农民工子女能够自由选择接受教育的地方。此外，必须继续推行高等教育体制改革，调整高等教育的入学体制，破除地区之间的区别对待；健全高等教育的资助制度和助学体系，确保农村学生的平等就学机会。

培训是农民工快速提升职业技能、适应工作需求的最为有效的手段。其一，健全和丰富农民工职业技能培训政策，将职业培训作为流入地城市常住人口基本公共服务，列入财政预算，并通过购买服务或财政补贴等方式，充分调动社会力量参与，鼓励社会机构和组织提供或参与技能培训项目，扩大农民工职业技能培训的覆盖范围。其二，增加劳动技能认定的途径和简化流程，帮助更多的农民工提高职业技能、获得职业资格认证。培训的目的是提高就业能力，它一方面是技能级别的认定，另一方面是技术能力的证明。为了帮助农民工改善在就业市场中的地位和提高求职效率，应该促使已经掌握一定技能的农民工尽快获得职业资格认定。其三，提高培训的层次，帮助农民工获得高级别的职业技能和职业资格认证。农民工获得的职业资格认证目前普遍集中在中低级水平，因而在制度和政策完善过程中，除了扩大培训的受众范围以外，还应注重培训级别的纵向提升。

鼓励农民工参与各种社团组织与活动，为其营造良好的社会交往环境，是提高农民工社会资本的一个重要途径。农民工在城市中参与各种组织和活动，有助于拓展并改善自身社会关系的构成。一方面应鼓励农民工参与各种组织尤其是非正式组织，与流入地市民一起参与城市管理和公益活动，在社区层面组织农民工自管组织和行业协会，帮助他们建立彼此认同的社会交往网络，扩大农民工的社会交往范围，使他们在参与社会活动的过程中建立新的和谐社会关系；另一方面降低农民工参与和建立社团组织的门槛，吸引农民工加入各种正式组织，不仅有利于农民工合法权益的维护，同时能够增强其对所在单位的认同感、归属感及主人翁意识，提升社会交往层次，将农民工对强关系型社会网络的依赖逐步转移到参与城市社会、融入城市社会的能力提高上，从而加快农民工市民化进程。

加大力度改善农民工居住环境，鼓励农民工—市民混居模式，给农民工提供机会构建不同类型的社会关系。长期的城乡分割造成了农民工在城市社会中的弱势地位，使农民工缺少良好的人际交往环境。因此，政府应为农民工提供良好的居住环境，为农民工的社会互动提供固定场所，支持和鼓励农民工构建健康完整的社会交往网络。良好居住环境不仅是农民工个体生存和发展的基本保障，也是农民工与包括市民在内的其他人群互动的主要场域，依靠社会联合力量最大限度地保护处于弱势地位农民工的合法权益，加速农民工融入流入地城市的进程。因此，农民工居住环境的改善应该成为流入地政府服务管理的重要抓手之一。

二 加速农民工就业正规化，完善农民工就业信息交流平台，引导农民工理性有序流动

加大监督力度，切实落实法定用工制度，加速农民工就业正规化进程。私营部门仍然是吸纳农民工就业的主体，而私营部门在用工方面的不规范直接导致农民工就业雇佣关系不稳定，不但影响农民工的生计维系，同时也可能导致农民工难以积累工作经验等人力资本，影响其未来发展。国家和各级政府部门已经着力完善各项社会保障制度，但是缺乏劳动合同的约束和相对稳定的雇佣关系，农民工的社会保障福利很难保证。因此，除了继续完善相关制度和政策以外，狠抓落实和执行应该是目前流入地城市政府的首要任务。

政府应该加强顶层设计，特别是流入地和流出地政府统筹协调，建立和完善就业信息交流平台，为农民工提供充分的就业信息和咨询服务，从全局把握和引导农民工有序流动。依托全员人口信息系统、就业信息系统以及人口流动状况监测系统，结合各区域经济发展战略和资源环境承载力，加强人力资源市场的建设，为农民工就近就业提供更多机会，鼓励农民工返乡就业创业，为就近城镇化提供强有力的人力资源供给。

三 为农民工自由迁徙创造公平的制度环境，逐步实现基本公共服务均等覆盖，促进农民工在城市的社会融合

农民工市民化是加快中国城镇化进程的关键。农民工市民化问题的核心在于农民工经济和社会地位提高及其观念行为的转变，而其根源在于制度；农民工个体和家庭在城市的生计可持续发展和社会融合是农民工市民化的实质，也是有序推进城镇化的根本目标，户籍身份差异的消除和公共服务均等化的实现是农民工市民化的着力点和制度保障。在当前中国城镇化进程加快的背景下，为推进户籍制度改革，中小城市、小城镇特别是县城和中心镇应该从实际出发建立公平的制度环境，有序推进农业转移人口市民化；建立社会公平保障体系，不断扩大社会保障覆盖面，逐步实现基本公共服务均等化，完善多元化住房供给制度，改善农民工社会保险的参与状况，提高基本公共服务能力，维护农民工合法权益。

引导形成接纳和包容的新社会文化风尚，促进广大市民与农民工群体的沟通和理解。鼓励农民工和市民在工作和生活中进行广泛深入的交流，通过宣传教育，让全社会认识到农民工对城市发展所做出的贡献，消除市民对农民工存在的偏见与歧视心理。积极改善农民工的居住生活环境，鼓励农民工与市民共同居住在一个社区中，组织社区活动，提供城乡人口相互了解与融合的平台，增加农民工与城市居民的接触机会，促进农民工顺利适应并融入城市生活。

四 消除农民工政治参与的制度性障碍，拓宽政治参与渠道

必须正视农民工政治参与实际与意愿之间的差距，赋予农民工在城市政治参与的选择权利。由于目前我国政治权利的行使以户籍为基础，在流入地，制度上没有赋予农民工行使政治权利的机会；在流出地，虽然农民工可以行使政治权利，但是由于农民工生活、工作在流入地，与家乡的社会经济联系较少，加之出于返乡成本的考虑，缺乏在流出地行使政治权利的动力。本次调查显示，农民工在城市中的政治参与意愿较强，因此，在改革户籍制度的同时，应考虑解决农民工城市制度化政治参与问题，以利于这一新兴阶层的利益诉求整合和压力疏导。

丰富农民工政治参与渠道。一方面，农民工存在明显的参与渠道和方式选择偏好，人大选举、向政府反映问题和参加座谈会是主要的选择方式。另一方面，应该关注特定农民工群体的利益分化和政治参与意愿，新生代农民工、新生代农民工中的女性群体、新生代农民工群体中的高、低收入群体等均表现出差异化的政治参与特征和倾向。

通过组织参与和公民教育等方式，合理引导农民工对抗性非制度性政治参与意愿。罢工、集体抗议等政治参与方式虽然是公民的合法政治权利，但其非制度化和对抗性往往带来较高的社会管理成本和对社会秩序的较强冲击。调查发现，农民工组织化和政治心理现代化是促进农民工政治参与意愿制度化的重要途径，特别是我国传统的党团、工会组织体系，在促进农民工制度化政治参与意愿形成中具有明显的正向作用。因此，应该加强农民工基层党团、工会组织建设和与农民工相关的非政府组织的发展，也应该加强农民工公民意识的教育和宣传。

五 提高农民工在城市的社会信任感，改善农民工对城市政府的信任

熟悉是信任的前提，提高农民工在城市的社会信任感的关键，是让农民工尽快熟悉城市社会。注重发挥社区、企业的力量，通过社区、企业单位的宣传与参与，创造农民工与市民的沟通机会，让农民工认识城市，鼓励社区成员互相帮助，倡导城市非正式组织吸纳农民工成员，扩大农民工在城市的社会交往网络，进而改善农民工在城市的社会信任感。

加强政府自身建设，改善农民工对城市政府的信任。农民工的政策满意度与他们对政府的信任呈正向相关，因此，地方政府应该切实落实和完善已有农民工相关政策，切实提高政府工作人员的胜任力，提高工作人员素质，积极采取措施保护农民工群体的利益，提高农民工对政策的满意度。此外，农民工与流入地政府的沟通不畅不利于农民工了解当地相关政策，可能给其生活和就业带来不便，同时也易引发社会问题。政府职能从管理向服务的转变需要更多的相互沟通和了解。因此，政府应提高服务意识，及时宣传各项政策措施，注重对城市管理人员、城市居民对农民工态度的引导，改进沟通技巧，克服沟通障碍，加强政府与农民工的有效沟通，促进农民工对政府以及相关政策的了解。同时，政府应拓展农民工的意见表达渠道，保持沟通渠道畅通有效，创建良好的官民关系，这对于增进农民工对城市政府的信任具有重要的现实意义。

六 将新生代农民工作为突破口，促进农民工在城市更好地生存与发展

新生代农民工已经成为农民工群体的主体，相关制度设计和政策制定，应该准确把握新生代农民工的“新特征”，即人力资本明显提升、社会资本再构建能力增强、职业地位明显升高、观念意识尚未完全定型；积极解决新生代农民工面临的“新问题”，即经济收入偏低、就业境遇仍然没有改善、对城市认同感低、维权行为更激烈、政治参与行为更低；高度重视新生代农民工的“新意愿”，如强烈的个人发展意愿、更现代的婚恋观、维权意识更强烈、政治参与意愿更强烈。

通过公民教育、政策宣传等方式，加强对新生代农民工的人文关怀和心理疏导，让他们能够从思想上适应城市文化和生活，提高他们的社会适应能力，促进他们的心理健康发展。建立政府、企业和非政府组织等多主体共同参与的专门的新生代农民工社会服务机构，为其提供有针对性的心理、婚姻、家庭等方面的咨询和服务；继续加强新生代农民工的技能培训，实施有针对性的职业技能培训，建立规范的职业技能认证体系，增强他们在城市的就业竞争能力；加强城市组织对新生代农民工的吸纳，鼓励新生代农民工加入城市的正式与非正式组织，促进他们构建更多优质的社会资本，更好地融入城市；建立制度化的新生代农民工权益保障体系，畅通新生代农民工在城市的利益诉求渠道，提高政府对他们的回应，并在尊重民意的前提下正确引导新生代农民工的意见表达，以实际行动维护新生代农民工的合法权益。

七 改善农民工随迁子女的学习和生活条件，继续加大对留守儿童的社会关注

本次调查表明，流动经历越丰富，就业的效果越好，随迁流动经历对新生代农民工的就业效果也有促进作用。随迁能够为农民工在城市社会资本的积累提供帮助，有利于提高新生代农民工制度化政治参与意愿。从国外移民融合研究和治理的经验来看，社会融合是一个缓慢渐进的动态过程，政策失当很有可能使移民成为社会秩序与安全的威胁。教育是各国普遍重视的政策手段，大多数移民流入国都对移民子女实行开放免费的公共教育，以此作为同化价值观、培养公民意识和传授知识的主要途径，这样也可以降低第二代移民长期陷入失业和贫困的风险。目前农民工随迁子女在城市就学还存在较多限制。流入地政府应该从长远出发，本着公平正义的原则，更加积极地应对和解决农民工子女的教育问题，逐步实现农民工随迁子女享受与市民同等的待遇。此外，教育主管部门应该研究制定包括农民工随迁子女在内的流动人口异地参加中考、高考的办法，使随迁农民工子女能够安定地在城市中学习和生活。

继续加大对留守儿童的社会关注，建立多种形式的留守儿童的保护网络，从心理情感、行为养成、人格品质、身体健康和营养安全等多方面构建留守儿童关怀体系。

八 制定有针对性的女性农民工生存发展保护措施，提升女性农民工的综合素质，改善其社会地位

由于身体、心理及历史传统、社会环境等方面的因素，女性农民工遭受到更多的就业用工歧视，自身发展受到限制，其社会交际圈也相对狭窄，因此需要在各方面给予女性农民工有针对性的关怀。一方面，为女性农民工提供适合其自身特点和需求的教育，提升她们的文化素养，增强其就业能力，提升其就业层次，改善其社会网络及社会地位；另一方面，发挥妇女组织和专门团体机构的职能，在法律援助、精神关怀、职业技能培训等方面对女性农民工进行重点帮扶，根据女性的特点提供相应的政策保障，增强其对城市和工作单位的认同感和归属感。

积极推广性别平等的理念，构建性别平等的社会文化氛围。一方面，切实把性别平等原则体现和反映在社会生活的各个方面、各个领域，从政策制定和执行层面杜绝男女不平等、不公平现象的发生。另一方面，充分发挥大众传媒的正确舆论导向作用，大力开展性别平等教育，努力打破“男高女低”的传统性别理念，努力消除社会文化中的性别歧视和偏见，让男女平等的两性关系成为社会公众普遍认同的观念。此外，积极鼓励女性树立“自尊、自信、自立、自强”的理念，积极提高自身的素质和能力。

提高女性农民工的家庭经济地位。一方面，改变“男主外，女主内”的传统社会性别分工，积极鼓励和动员妇女“走出家庭”。另一方面，给予女性农民工更多的优惠政策，为其搭建专门的就业平台，为女性农民工的就业和再就业提供政策服务，引导和激励女性农民工自立自强，扶持和帮助女性农民工创业。比如在安排就业岗位时，多提供一些适合女性农民工工作的岗位；持之以恒地对其开展技能培训和创业扶持工作，提高女性农民工的就业能力，在保障其实现经济独立性的同时，增加其对家庭经济的贡献；此外，规范农民工就业市场环境，消除各种就业性别歧视，保障女性农民工平等就业。

充分关注女性农民工在政治参与中的弱势地位。农民工政治参与存在明显的性别差异，其原因一方面是男性农民工对政治的关注度高于女性，另一方面与传统文化对女性农民工利益表达的压抑和女性农民工在社会、政治、经济各方面的弱势地位有关。因此，应当进一步增强对女性农民工，特别是新生代女性农民工群体的弱势地位的关注和相应的政策引导，以促进其更好地表达自身的利益诉求，维护自身政治权益。