二 反家庭暴力立法关注的重点难点问题
经过多年努力，我国反家庭暴力立法取得了长足进展，但是在实践中，现有的反家庭暴力规定分散在多部法律中。一方面，由于现行法律中没有关于处理家庭暴力问题的指导思想和基本原则，在司法实践中有限的几个条文难以应付复杂多样的家庭暴力案件。另一方面，缺乏有效衔接，现有的有关家庭暴力问题的法律规定与其他法律规定的衔接不够，影响了其他法律在保护家庭及其成员方面的适用。总体而言，现有的法律没有形成反对家庭暴力的系统的制度规范；缺乏对家庭暴力行为的明确界定；宣示性、倡导性条款居多，可操作性不强；重事后惩治、轻事前预防和事中干预，不能及时有效地制止暴力，保护受害人。地方性法规由于效力层级低，缺少上位法作为依据，难以做出实质性突破。因此，需要制定一部专门的、综合性的反家庭暴力法，建立集预防、制止、救助、惩戒与矫治于一体的系统制度，需要有专门的法律规定，以便更加有效地防治家庭暴力。
在反家庭暴力立法过程中，有一些公认的重点和难点问题。
一是法律的名称和定位。关于名称，目前有许多好的建议和提法。综合各种意见，全国妇联始终建议用《反家庭暴力法》，我们认为这样能够更加旗帜鲜明地表达国家反对家庭暴力的态度和立场，反家庭暴力工作包括预防、应对、救助和保护受害人、惩戒和矫治加害人等多个环节，其他名称都无法全面囊括；多年的反家暴实践也一直沿用反家暴这个提法；全国人大代表、全国妇联多次在提议案时都是使用《反家庭暴力法》的名称，全国人大常委会写入五年立法规划用的就是《反家庭暴力法》。目前，国务院二轮征求意见用的也是《反家庭暴力法》名称。
在法律定位上，本法根据宪法制定，应为基本法。作为专门法，在处理家庭暴力案件时应优先于其他法律适用。适用的法律规范也十分广泛，因此，需要形成一个以反家庭暴力法为主体，包括相关的法律、行政法规、地方性法规和规章在内的法律体系。在这一法律体系中，居于主体地位的反家庭暴力法，一方面应当具有“纲领性”，明确预防和制止家庭暴力的指导思想和应遵循的基本原则，为其他法律规定相关内容提供法律依据。在处理家庭暴力案件过程中，反家庭暴力法应当优先适用。另一方面应当具有“综合性”，既要兼具实体法和程序法的内容，又要做出协调性和保障性的规定。
在法律内容上，送审稿应以预防和制止家庭暴力，保护公民在家庭中的合法权益为宗旨。在框架体例上，应遵循反家庭暴力工作的一般规律，按照预防暴力、保护和救助受害人、惩戒和矫治加害人、追究相关法律责任的逻辑顺序设计。在具体规定上，既借鉴国际经验，又充分考虑中国国情和各地的成功实践，着重解决反家庭暴力实践中涉及的重点难点问题。
二是合理界定家庭暴力概念和法律的适用范围。在反家庭暴力立法需要解决的诸多问题中，家庭暴力概念的界定占据着极为重要的地位，不仅反映了立法者对家庭暴力本质属性的认识，也直接决定了反家庭暴力法的适用范围。因此，明确家庭暴力的定义，确定法律的适用范围是制定反家庭暴力法的基础。
全国妇联《反家庭暴力法》送审稿对家庭暴力的概念界定是，家庭成员之间侵害身体、性或精神的下列行为：
（一）以殴打、捆绑、伤害等手段侵害家庭成员的；
（二）非法剥夺或限制家庭成员人身自由的；
（三）遗弃或严重忽视年幼、年老、患病或者其他没有独立生活能力的家庭成员的；
（四）对未成年人实施性侵害的；
（五）违背配偶意愿实施性侵害的；
（六）胁迫、恐吓、跟踪、骚扰家庭成员的；
（七）以侮辱、诽谤、宣扬隐私等方式造成家庭成员精神损害的；
（八）以其他手段侵害家庭成员身体、性或精神的。具有恋爱、同居、扶养、照料或委托监护等关系，以及曾经有过配偶关系者之间的暴力行为，依照本法的有关规定处理。
三是科学确立基本原则。反家庭暴力法的基本原则是国家反家庭暴力立法指导思想的集中反映，也是解决有关家庭暴力问题必须遵循的一般要求。在总则中确定基本原则是制定反家庭暴力法其他具体章节的核心和首要任务。
本法以宪法为依据，贯彻落实《妇女权益保障法》，以保障公民人权和促进男女平等为核心价值理念，坚持政府主导，全社会参与，预防为主、标本兼治，实行预防与惩治相结合、教育与处罚相结合，优先保护受害人，对未成年人给予特殊、优先保护等基本原则。体现反家庭暴力立法的指导思想，为处理家庭暴力问题提供基本遵循。
四是选择有效的多机构合作的反家庭暴力干预模式。多机构合作是国内外通行的家庭暴力干预模式，是由家庭暴力的特点和家庭暴力受害人的需求决定的。反家庭暴力法中应当规定多部门合作模式建立的原则、确定协调机构、明确各机构职责，坚持预防为主，综合治理，形成预防、制止、惩治、矫正和救助一体化的社会干预机制。
五是建立系统的人身安全保护令制度。人身安全保护令是法院为制止家庭暴力，保护受害人安全而针对加害人行为做出的强制性命令。该项制度被多国实践证明是最行之有效的干预家庭暴力的法律措施之一，反家庭暴力法应就此做出系统的规定。要明确政府部门和司法机关的职责，特别强调制度措施的可操作性，及时有效地制止暴力、保护受害人安全。
六是针对家庭中的弱势群体制定特别措施。未成年人、年老失能人员、残疾人等因为自身特点属于家庭中的弱势群体，在遭受家庭暴力时需要特别的支持和保护。所以，反家庭暴力法应当规定特别措施，建立强制报告等制度对这些人群予以特殊保护。同时，根据国际社会公认的儿童优先原则，应当特别关注对未成年人的优先、特殊保护，使未成年人、年老失能人员、残疾人等在遭受家庭暴力时能够获得支持和保护，社区矫正与心理辅导，要特别关注未成年人等。
七是补充完善证据规则。目前对家庭暴力的司法干预现状不尽如人意，其中家庭暴力受害人举证困难是一个重要因素。反家庭暴力法有必要对有关家庭暴力司法干预中涉及的证据规则作出规定，适当减轻受害人的举证责任，解决家庭暴力受害人举证困难的问题，体现法律司法的公正性。
八是适当设置法律责任。反家庭暴力法一方面要与已有的相关法律规定进行衔接，另一方面要针对反家庭暴力法新设的规定，明确加害人的民事、行政或刑事法律责任。同时，还应明确国家机关、有关机构及其工作人员因不履行法定职责应承担的法律责任，增加反家庭暴力法的“可诉性”。作为世界人口最众、家庭最多的国家，制定一部行之有效的反家庭暴力法对于中国乃至世界消除家庭暴力、促进人权进步都具有非常重要和积极的意义。希望专家学者和社会各界联合起来，共同宣传倡导反家庭暴力的理念，共同推动反家庭暴力的理论研究和社会实践，共同推动《反家庭暴力法》早日出台。
[1] 蒋月娥，全国妇联权益部原部长、全国妇联法律帮助中心原主任，中国婚姻家庭研究会副会长兼秘书长。