《实行最严格水资源管理制度考核办法》解读

水利部水资源司

一、《实行最严格水资源管理制度考核办法》出台背景及意义

水是生命之源、生产之要、生态之基。水资源的开发、利用、节约和保护涉及多部门、多领域，水资源的公共属性决定了必须由各级政府作为水资源管理的责任主体，承担水资源管理和保护责任。《中华人民共和国水法》及相关法律、法规规定了水资源管理的责任主体，但具体的责任内容界定并不清晰，没有定量的考核指标，责任的落实很难到位。水资源过度开发、粗放利用、严重污染等问题未能得到有效遏制，其中一个重要原因就是缺乏相应的考核与问责制度，水资源管理责任主体不明确，地方政府在水资源管理上权责不对称。

2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的重要举措，提出“建立水资源管理责任和考核制度。县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。严格实施水资源管理考核制度，水行政主管部门会同有关部门，对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核，考核结果交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。”2012年国务院3号文件《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》）对实行最严格水资源管理制度进行了总结部署和具体安排，提出“国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施”。党的十八大报告把生态文明建设摆在更加突出的位置，作为“五位一体”建设中国特色社会主义总体布局中的新要素，提出坚持以生态文明建设为引领，实行最严格水资源管理制度。

为贯彻落实中央文件精神，强化水资源管理的约束力，确保最严格水资源管理制度主要目标和各项任务措施落到实处，水利部积极开展调研、论证、起草、征求意见、修改等工作，会同国家发展和改革委员会、工业和信息化部、监察部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、农业部、审计署、统计局等相关部委，制定了《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2号，以下简称《考核办法》），于2013年1月2日发布，自发布之日起实施。

作为最严格水资源管理制度的重要配套政策性文件，《考核办法》明确了实行最严格水资源管理制度的责任主体与考核对象，明确了各省（自治区、直辖市）水资源管理控制目标，明确了考核内容、考核方式、考核程序、奖惩措施等，标志着我国最严格水资源管理责任与考核制度的正式确立。《考核办法》的出台，将牢固确立最严格水资源管理制度的权威性与严肃性，切实发挥政府在水资源管理中的主导作用，对建立完善实行最严格水资源管理制度具有重要意义。贯彻《考核办法》将促进“三条红线”落地生根，管理责任明确到位，进而促进各地以用水方式转变“倒逼”经济结构调整和发展方式转变，实现水资源可持续利用，保障经济社会持续快速发展。

二、《考核办法》的特点和亮点

（一）导向明确，体现水资源管理新思路

考核具有明显的导向作用，《考核办法》不仅服务于水资源管理和保护，而且要服务于国家的宏观调控。考核工作必须坚持客观公平、科学合理、系统综合与求真务实的原则，突出强调最严格水资源管理制度目标完成与制度建设和措施落实，严把“三条红线”关口。通过考核制度确立工作的“硬取向”，指明工作重点，明确考核内容，进一步加大各级政府及相关部门对水资源管理的工作力度，确保了水资源管理的实施成效。

（二）形成合力，发挥各部门整体优势

在国家层面，《考核办法》明确水利部会同国家发展和改革委员会、工业和信息化部、监察部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、农业部、审计署、统计局等有关部委，组建考核工作组，以此加强部门密切联系，群策群力，充分发挥各部门整体优势，形成联动合力；在省级层面，31个省（自治区、直辖市）将建立最严格水资源管理制度行政首长负责制，通过明确责任主体，保障实行最严格水资源管理制度的落实，同时体现政府各组成部门共同落实、共担责任的工作局面，避免成为行业内部考核，难以发挥考核的作用。

（三）权责统一，体现水资源管理基本要求

《意见》规定要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。按照文件精神要求，《考核办法》从水资源开发、利用、节约和保护全局出发，明确省级人民政府的责任主体地位，同时强化了地方政府及主要负责人的职责，有利于提高地方政府对实行最严格水资源管理制度的重视程度，确保考核工作稳定有序发展。

（四）奖惩分明，体现水资源管理落实力度

评价考核结果重在运用，奖惩分明是水资源管理重要手段和有效途径，也是《考核办法》的显著特色。奖优惩劣，重在提高政府工作及相关工作人员的积极性与主动性，增加职能机构的凝聚力，促进工作差别化管理，改变过去“一刀切”的管理模式。依据考核结果，针对各省（自治区、直辖市）“三条红线”完成、制度建设和措施落实等不同情况，区别对待，实行奖惩措施，切实发挥最严格水资源管理制度考核的引导作用。

三、《考核办法》主要内容

《考核办法》共十六条，主要对考核对象、考核内容、考核方式、考核程序、奖惩措施等做了规定。

（一）明确了考核对象与考核组织

《考核办法》明确，各省、自治区、直辖市人民政府是实行最严格水资源管理制度的责任主体，政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责；国务院对各省、自治区、直辖市落实最严格水资源管理制度情况进行考核，水利部会同有关部门成立考核工作组，具体实施。经国务院审定的年度和期末考核结果，将交由干部主管部门，作为对各省、自治区、直辖市人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

（二）落实了考核内容与评分方法

按照《考核办法》规定，考核的内容主要包括两个方面。一是各省（自治区、直辖市）最严格水资源管理制度目标完成情况。《考核办法》附件详细列出了各省（自治区、直辖市）用水总量、用水效率、重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标。二是各省（自治区、直辖市）最严格水资源管理制度建设和措施落实情况，包括用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等制度建设及相应措施落实情况。注重考核的科学性、合理性和可操作性。

考核采用评分法，并划定为优秀、良好、合格、不合格4个等级，便于与干部考核等有关工作相衔接，增强考核结果使用的有效性。考虑到随着最严格水资源管理制度的不断推进，考核要求将动态调整，技术手段不断完善，因此，各等级评分权重等集中体现在考核方案与年度考核工作通知中。

（三）建立了考核组织与考核程序

按照《考核办法》规定，考核工作与国民经济和社会发展五年规划相对应，每5年为一个考核期，采用年度考核和期末考核相结合的方式进行。年度考核是对各省、自治区、直辖市人民政府上年度目标完成、制度建设和措施落实情况进行考核，主要是为了及时掌控逐年情况，加强日常对各省（自治区、直辖市）实行最严格水资源管理制度的监督和指导；期末考核是对各省（自治区、直辖市）人民政府5年考核期末目标完成、制度建设和措施落实情况进行全面考核。

《考核办法》立足水资源管理工作现状，对考核程序进行了明确规定，对各个时间节点、工作方式提出了明确要求，包括五个方面：一是确定年度目标和工作计划，各省（自治区、直辖市）人民政府要按照《考核办法》明确的本行政区域考核期水资源管理控制目标，合理确定年度目标和工作计划，在考核期起始年3月底前报送水利部备案、抄送考核工作组其他成员单位；二是省级政府自查，各省（自治区、直辖市）人民政府在每年3月底前将本地区上年度或上一考核期的自查报告上报国务院，同时抄送水利部等考核工作组成员单位；三是考核工作组对自查报告进行核查，以确保自查结果的准确性与真实性；四是对各省（自治区、直辖市）进行重点抽查和现场检查，划定考核等级；五是形成年度或期末考核报告并上报，水利部在每年6月底前将年度或期末考核报告上报国务院，经国务院审定后，向社会公告。

（四）强化了考核结果使用与奖惩措施

为体现考核的严肃性，将领导干部问责落到实处，《考核办法》明确了考核结果的运用与奖惩措施，考核结果的运用主要体现在两个方面：一是将考核结果与领导干部考评紧密挂钩，这意味着考核结果将与省级行政区人民政府年度目标责任考核紧密联系，作为对各省（自治区、直辖市）年度目标任务完成情况考核评价的重要依据；二是年度和期末考核结果经国务院审定后，交由干部主管部门，作为对各省（自治区、直辖市）人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

按照《考核办法》规定，对期末考核结果为优秀的省、自治区、直辖市人民政府，国务院予以通报表扬，有关部门在相关项目安排上优先予以考虑；对在水资源节约、保护和管理中取得显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰奖励。

对于年度或期末考核结果为不合格的省、自治区、直辖市人民政府，将分层次运用处罚措施。一是要在考核结果公告一个月内，向国务院作出书面报告，提出限期整改措施，同时抄送水利部等考核工作组成员单位。二是在整改期间，暂停该地区建设项目新增取水和入河排污口审批，暂停该地区新增主要水污染物排放建设项目环评审批。三是责任追究，对整改不到位的，由监察机关依法以及追究该地区有关责任人员的责任。对在考核工作中瞒报、谎报的地区，予以通报批评，对有关责任人员依法依纪追究责任。

（五）明确了“三条红线”控制目标

《考核办法》中各省（自治区、直辖市）水资源管理控制目标确定的主要依据是《意见》和国务院批复的《全国水资源综合规划（2010～2030年）》。

《意见》明确了全国层面实行最严格水资源管理制度2030年“三条红线”控制目标和2015年、2020年阶段性控制目标，要求严格实行“三条红线”管理。为确保实现《意见》确定的全国层面目标，必须逐级分解目标并落实责任。水利部组织开展了大量工作，经科学论证、广泛征求各省（自治区、直辖市）人民政府及有关方面意见，提出了各省级行政区水资源管理控制目标，经过大量沟通协调，各省（自治区、直辖市）人民政府均予以确认。《考核办法》明确各省（自治区、直辖市）水资源管理控制目标，充分体现了落实责任的要求，同时也量化了考核目标。

田琦 许峰 张国玉 执笔

陈明忠 审核