《南水北调工程供用水管理条例》解读
水利部政策法规司
按照国务院南水北调工程建设委员会的要求和国务院立法工作计划的安排，水利部组织起草了《南水北调供用水管理条例》（以下简称《条例》）送审稿报请国务院审查。国务院法制办公室在审查过程中，会同水利部和南水北调工程建设委员会办公室开展了实地调研，召开多次座谈会、专家咨询会和协调会，广泛征求了国务院有关部门、有关省和直辖市人民政府意见，并面向社会公开征求意见。2014年2月16日，国务院令第647号公布《南水北调工程供用水管理条例》，条例自公布之日起施行。
一、《条例》制定的背景和意义
我国黄淮海平原耕地面积、粮食产量、人口、国内生产总值均占全国的1/3左右，但多年平均水资源总量为2023亿m3，仅占全国的7.2%，是我国水资源承载能力与经济社会发展最不相适应的地区。为缓解这一地区水资源严重短缺局面，经过长期论证和大量前期工作，2002年12月23日，国务院批复了原国家发展计划委员会、水利部上报的南水北调工程总体规划。2002年12月27日，南水北调工程正式开工建设。经过十余年紧张的工程建设，目前，东线工程已正式通水，中线工程也即将于2014年汛期结束后通水。南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施，已建的东、中线一期已经是世界上最大的跨流域调水工程。为把工程管好、用好，把工程的经济效益、社会效益、生态效益发挥好，迫切需要制定一部专门的行政法规。
国家高度重视南水北调运行管理，习近平总书记对南水北调作出批示：“南水北调工程是事关国计民生的战略性基础设施，希望大家总结经验，加强管理，再接再厉，确保工程运行平稳、水质稳定达标，优质高效完成后续工程任务，促进科学发展，造福人民群众。”李克强总理批示要求：“再接再厉，着力做好通水后的质量、环保、安全以及各项保障工作，扎实推进后续工程建设，确保清水北送，造福沿线群众，让千家万户受益。”李克强总理在南水北调工程建设委员会全体会议上还强调，要“依法管水用水，合理配置和使用水资源”。2008年10月和2009年12月，国务院南水北调工程建设委员会第三次、第四次全体会议，均明确要求水利部抓紧制定《条例》。从2010年起，《条例》连年列入国务院立法工作计划。
《条例》制定具有重大意义：
一是为南水北调工程运行管理提供重要保障。《条例》以科学发展观为指导，以统筹兼顾为根本方法，明确了运行管理的基本原则和职责分工，将运行管理的内容归纳为水量调度、水质保障、用水管理、工程管理保护四个方面，分别规定了相应的具体制度，使南水北调工程实现了有法可依。
二是对南水北调受水区的经济社会发展和生态文明建设有重要作用。东、中线一期年均向受水区调水183亿m3，是受水区重要的补充水源，将大大提高受水区城市供水保障水平、促进受水区城镇化建设，同时可以置换出长期被严重超采的地下水，退还被挤占的农业和生态用水。《条例》在规定了调水保障措施的同时，又对受水区水资源保护、水污染防治、节约用水、地下水压采提出了明确要求。
三是政府和市场相结合，科学合理配置水资源的重要实践。《条例》在水资源宏观配置、水质保障、用水管理和工程保护等方面，突出强调了政府责任。同时，也重视市场在水资源配置中的作用，将两部制水价、合同管理等写入行政法规，同时为省际间水权转让留下了制度空间。
四是水法规体系建设在跨流域调水方面的重要发展。我国水资源实行流域与行政区域相结合的管理体制，流域性是水法规体系的重要特点，此前国务院出台了《太湖流域管理条例》等3部以流域为管理单元的行政法规。《条例》涉及长江、黄河、淮河、海河四大流域，为跨流域调水立法树立了一个样板，使水法规体系更加丰富和完善。改革开放以来，我国已开展了诸多跨流域调水的实践，未来还将规划建设一批重要的跨流域调水工程，实现江河湖库水系连通，《条例》的示范意义将越来越得以显现。
二、《条例》的特点
（一）始终坚持以人为本，体现民生水利的要求
充足、优质的水资源是经济社会高速发展、生态文明建设深入推进、城镇化进程不断加快、人民群众安居乐业的重要基础和保障。南水北调东、中线供水目标以保障受水区城市用水为主，对水量、水质都提出了较高的要求。《条例》规定的各项制度有着共同的价值取向：保证长江水安全跨越数千里，弥补受水区水资源供需状况的巨大缺口，让这一地区的人民群众喝上放心水，保障受水区经济社会的可持续发展。同时，为了不影响水源区人民群众的用水需求，《条例》也规定，调水要兼顾受水区的用水需求和水源区的供水可能，并依法对水源地实行水环境生态保护补偿。
（二）始终坚持统筹兼顾，体现科学发展观的要求
南水北调有四大难题：水资源配置关系复杂，水量调度涉及面广；影响水质的因素众多，水质保障面临严峻考验；用水管理涉及多重利益，管理难度大；工程规模大，工程管理与保护问题突出。为破解这些难题，《条例》以统筹兼顾为根本方法，统筹当前与长远、政府与市场、中央与地方、水源区与受水区、流域与区域、水量与水质、供水与防洪、节水与调水等多个关系，体现科学发展观全面、协调、可持续的基本要求。
（三）始终坚持“三先三后”，体现最严格水资源管理制度的要求
在南水北调规划阶段，国务院相关领导同志提出了“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的原则，“三先三后”的原则对南水北调工程的规划、建设和运行都具有重要的指导意义。按照最严格水资源管理制度的要求，《条例》突出强调了年度用水总量控制、节约用水、地下水压采、水资源保护和水污染防治，避免出现大调水大浪费、边调水边污染的局面。
（四）始终坚持制度创新，体现全面深化改革的要求
南水北调工程具有极为重要的战略意义，《条例》作为专门的行政法规也有条件提出更为有力、更有针对性的要求。两部制水价、年度计划内分配水量有偿转让、干线通航河道船舶污染物零排放、水源替代、地下水压采、明确工程保护范围的划定标准等，均是首次在行政法规中出现。
（五）始终坚持科学民主立法，体现依法行政的要求
《条例》制定过程中，国务院法制办公室、水利部收集整理了党和国家领导人关于南水北调的讲话和指示、国务院南水北调工程建设委员会全体会议纪要、经过批复的总体规划和可研报告等前期文件，查阅其他大量相关资料，多次赴实地调查研究，多次召开长期从事南水北调规划设计的老专家、流域机构和地方水行政主管部门代表、工程管理单位代表参加的咨询会，多次召开部门协调会，4次征求有关各方意见，1次面向社会公开征求意见。始终坚持从南水北调客观实际出发，最大限度地集思广益、凝聚众智，贯彻了科学立法、民主立法的要求。
三、《条例》规定的主要制度和措施
《条例》共7章56条，包括总则、水量调度、水质保障、用水管理、工程管理与保护、法律责任和附则。
（一）确立了管理体制
根据国务院批复的水利部“三定”关于“南水北调工程建设期的工程建设管理职责由国务院南水北调工程建设委员会办公室承担，工程建成后运行的管理职责由水利部承担”的规定以及《中华人民共和国水法》等有关法律、行政法规的规定，《条例》规定，关于行政管理，由国务院水行政主管部门负责南水北调工程水量调度、运行管理工作；环保部门负责水污染防治工作；同时强调了地方政府在水质保障、用水管理方面的职责，规定要对县级以上地方人民政府水质保障工作进行考核评价。关于工程管理，另起一条，规定由国务院确定的南水北调工程管理单位具体负责南水北调工程的运行和保护工作，配套工程由各省、直辖市确定的单位负责管理。
（二）建立了水量调度制度体系
做好水量调度是保证南水北调工程发挥效益的关键。经国务院批准的南水北调多年平均调水量和各省、直辖市水量分配指标，是南水北调水量调度的基本依据。《条例》规定了年度可调水量、年度用水计划建议、年度水量调度计划、月水量调度方案和应急水量调度预案等制度。东线的年度可调水量由淮河水利委员会商长江水利委员会提出，中线的年度可调水量由长江水利委员会负责提出；受水区省级水行政主管部门提出年度用水计划建议；在此基础上，由水利部组织编制年度水量调度计划并下达执行；南水北调各工程管理单位根据年度水量调度计划制定月水量调度方案；针对干旱、水生态危机等情况，由水利部组织制订应急水量调度预案，必要时，可按预案实施应急调度。
（三）提出了两部制水价与合同管理
南水北调工程具有公益性和经营性双重功能。根据国务院批复的南水北调总体规划和南水北调工程东、中线一期工程总体可研的有关要求，《条例》规定南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价，并授权国务院价格主管部门会同国务院有关部门制定具体供水价格。《条例》还规定，各省、直辖市人民政府授权的部门和单位要与南水北调工程管理单位签订供水合同。
（四）加大了重点水污染物排放总量控制力度
在《中华人民共和国水污染防治法》原则性规定的基础上，明确了实行重点水污染物排放总量控制的范围、程序，并相应规定对于不达标地区实行建设项目环评文件“区域限批”，作为保障措施。
（五）突出了输水过程水质保障要求
南水北调东线一期全长1467km，与天然河湖互相交织；南水北调中线一期全长1432km，穿越、跨越686条河流。为防治输水过程中的水质污染，《条例》对输水沿线的排污口、垃圾收集处理、畜禽粪便处理利用、防护林人工湿地、港口码头管理、船舶污染物排放等提出了明确而严格的要求，并要求穿越、跨越、邻接输水河道的桥梁、公路、石油天然气管道、雨污水管道等应当设置相应的警示标志，并采取有效措施，防范水质风险。
（六）强调了地下水压采工作
2013年4月3日，国务院批复了水利部上报的《南水北调东、中线一期工程受水区地下水压采总体方案》，明确压采目标：到2020年，年超采量减少22亿m3，基本实现城区地下水采补平衡，2025年，年超采量减少40亿m3，非城区超采问题得到缓解。并明确了相应的方案、工程措施、管理措施、投资和保障措施。《条例》据此落实了各级政府及其有关部门的责任，并提出了具体要求。
（七）加强了工程管理与保护
《中华人民共和国水法》第四十三条规定：“国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。”为此，《条例》对南水北调工程管理与保护范围的划定权限、划定标准、禁止行为做了具体规定，以使南水北调工程管理和保护范围的划定有法可依，为各种相关活动确立明确的边界。其中，管理范围按照国务院批准的设计文件划定，保护范围明确了划定标准，并相应明确了禁止行为。
许维 执笔
陈琴 审核