第二章 社会服务领域政策理论建设

第一节 社会服务领域需要定位于政策的理论

社会服务制度创设和完善包括众多议题，我们不能仅仅考虑政策法规层面和实践层面的创设，更要重视理论层面的建设，只有这样，社会服务制度建设的基础才更加牢靠。需要强调的是，社会服务领域不仅需要一般科学研究提出的理论，更需要用于指导社会服务政策和实践、定位于政策的理论，即政策理论（Policy Theory）。

检索社会科学研究文献可以发现，经济学、社会学、管理学和政治学等每个学科领域都有其独特的理论成果，理论建设的重要性不言而喻，大量的社会科学研究活动通常与理论建造，或与检验来源于理论的假设，或与实证研究紧密相关。而政策研究不是聚焦于单个学科，没有统一的理论或概念框架，因此，政策研究领域因其理论贫乏，经常遭受批评（Smith & Larimer，2013）。实际上，政策作为一个研究领域而不是单一学科，它的理论构建方式与社会科学本身存在很大差异，加上政策领域问题的松散性和异质性等特点，这就决定政策理论构建异常艰难，理论成果相比于应用研究少之又少一点也不奇怪。但好的政策理论对于指导政策制定和实践的作用是巨大的，主要表现为理论和政策都是解释性的，两者都超越了数据和常识的限定。理论既能为政策提供更坚实的基础和有效的解释，又有助于政策的形成、政策效果的提高和政策影响力的扩大。就社会服务领域而言，大量的研究集中于政策的完善、改革和创新，理论成果虽然少但不乏亮点，如社会服务模型（Antonnen & Sipila，1996）、整合的社会服务（Munday，2007）和社会服务质量理论（毕克，2015）等为引导社会服务政策制定和实践发挥了积极的作用并产生了良好的效果。这就给我们一个启示：理论成果不可能像应用研究成果那样铺天盖地，但必须重视和加强理论研究。社会服务在很大程度上受到理论思想的影响，社会服务不仅是实践性工作，涉及政策方案的设计和实施，也会引出复杂的理论思想和信念。社会服务研究者应该努力创造理论模型，帮助社会服务政策制定者提高政策水平，尤其是中国社会服务正处于初创阶段更要如此。

要建立一个运行良好的社会服务制度，就必须考察理论对这一领域的重要价值。在社会服务领域，理论的政策用途可以从四个层次进行概括。

一是价值信仰层面的用途。福利政治意识形态体系能够让我们认识和了解各个社会部门解决人们需求的方式（O’Connor & Netting，2011），对提升国家政策能力以及国家如何开展政策活动有至关重要的影响，最直接的表现形式就是帮助形成社会福利活动的框架（Howlett，Ramesh & Perl，2009）。在社会服务领域，理论一定程度上成为政治家依据和使用的意识形态，理论能够证明社会服务这一特殊政策的合理性（Epstein，2002）。

二是将价值信仰转化为政策的中间层次用途。理论为社会服务政策提供思想模式，帮助理解政策，因为思想模式引导人们从一般原理到实践。如果理论被很好地使用，理论就能够帮助阐明有关政策的思想和理念，并确定选择的结果是什么（Spicker，2014）。这就是说，作为启发式的理论可以帮助指导我们的调查，提出我们要询问的问题和确定要实现的目标。它对于指导研究活动有价值，同样它对于政策选择也有价值（Portis & Levy，1988）。例如，上文提到社会服务模型对于中国社会服务政策构建就是一个启发性设置。

三是具体政策制定层面的用途。如果研究和制定社会服务政策从理论开始，那么，可以从政策定位的理论中预期，政策定位的理论通过为政策制定者提供一个分析框架和为取舍杂乱的信息提供一些选择标准，来帮助政策制定者。在这个框架中，政策制定者的目标设计及达到目标的可能的手段、可能的问题及可能的解决问题的办法和局限等都可以被放置其内，并且相互关联（Albinski，1986）。

四是政策落实层面的用途。试图运用和向前推进现存的知识来干预和提高人类的生存状况时，理论是有价值的。因为一个好的理论能够从经验现象中概括出许多个别的发现和结果，进而整合知识和解释知识，并导致随后的基于先前理论的新发现，据此预测未知的和未观察到的事物（Bengtson，Rice & Johnson，1999）。例如，为了减少社会照料风险，政府可以运用生命进程理论并通过社会服务政策进行干预（李兵，2013）。

认识到了政策理论的用途后，接下来需要对社会服务领域政策理论的内涵、结构要素和所覆盖的层次等关键议题进行讨论。