二 农业自由贸易中的政治

（一）“强制贸易”而非“自由贸易”

农业贸易是国际商品贸易中非常重要的一部分，并且因为农业在国民生活和国家安全方面的特殊地位，各主权国家便对此更加重视。多数发达国家在农业生产和出口技术、信息等方面占据优势地位，国内农产品大量剩余，有迫切的出口愿望；在另一些农业生产力水平较为低下或农业生产条件相对贫乏的国家和地区，农产品剩余较少甚至供给不足，便有进口的需求，廉价优质的进口农产品很容易在没有防备的情况下摧毁该国或该地区的农业生产系统，使得农产品供给过分依赖进口。这不仅不利于进口国的农业经济，而且对其粮食安全甚至国家安全提出了挑战。

为防止过分依赖进口，保护本国或本地区的农业产业，甚至是个别产业，无论是在发达国家还是在发展中国家，关税壁垒和进口限额作为重要的农业保护措施被广泛运用。高额的关税使得进口产品在本地市场失去价格优势，进口限额也在一定程度上保护了本土产业。然而这样的保护性措施也影响到优势农产品出口国的利益，为其产品打开世界市场成为其不遗余力想要追求的目标，农业自由贸易便成为符合优势农产品生产和满足出口国需求的一项努力。然而，这种企图降低或消除出口壁垒的所谓“自由贸易”并非建立在自由的基础上。它表面上强制降低了各个国家的关税水平，实际上是在将这些国家强行拉入国际贸易竞争的境地中。因为在这种自由贸易的规则下，农业生产国要么通过提高生产力水平等技术手段进而增强其农产品生产和出口能力，使其在自由贸易中获利，要么任由国外农产品进入本国市场冲击本国农业生产和国内市场。

基于“比较优势”而构建互利互惠的自由贸易只是一种理想，因为就许多主要农产品（如小麦、玉米、大米、马铃薯等）的生产而言，并不存在“绝对优势”。通过技术改良、布局调整或其他一些生产促进措施，是可以获得比较优势的。少有国家会任由国际市场冲击本国农业，必然会在本国现有的政治和经济基础上采取一定的措施。因此，与其说这是一种农业“自由贸易”，还不如说是一种“强制贸易”。

Krasner（1976）分析了国家权力和利益对贸易结构的影响，认为发达国家在全球贸易结构中处于优势地位，发展中国家尝试通过发展国内经济，努力掌控国际贸易使之为本国利益服务。作者论述了四种基本的国家利益——国民收入、社会稳定、政治权力和经济增长——同商品市场开放之间的关系，认为这些关系皆是基于特定国家的潜在经济权力，开放的贸易结构是对潜在经济权力霸权分配的结果。如“北美自由贸易区”（NAFTA）协定使加拿大、美国和墨西哥的经济成为一体，它的确为墨西哥带来了大批外国投资，但它对农村人口的负面影响使自由贸易成为一个问题。1994年1月1日既是协定的生效日期，也是墨西哥恰帕斯地区萨帕塔主义者发生叛乱的标志性一天。叛乱者称“北美自由贸易区”（NAFTA）“宣判了墨西哥当地人的死刑”，因为它为贫困农民带来的可以预见的后果（Rosset，2006：21-22）。

（二）贸易协定中的政治色彩

关贸总协定乌拉圭回合谈判推动了国际农业贸易自由化的发展（马有详，2005）。关贸总协定始于1948年，旨在通过管控关税和其他贸易规则来维护二战后的世界经济，但它由于未能达到规定的生效条件，因此从未正式生效，也没有任何的强制力，并且考虑到食品安全问题，农业也被排除在关贸总协定以外。关贸总协定因为乌拉圭回合而改变，这是从1986年一直持续到1994年的一系列贸易谈判，国际贸易规则扩大到关于服务、知识产权和农业。贸易回合特别指称这些国家试图就贸易问题，例如关税减免达成一致协定的一系列谈判，世贸组织（WTO）便是在乌拉圭回合中诞生。每隔两年世贸组织会举行一次部长级会议，会议就农业、服务、知识产权等在所谓的“议事日程”框架下展开讨论与协商。关于农业和食品的贸易协商是在“农业协定”（AoA）下单独进行的，但有很多诸如知识产权、竞争、投资和政府采购政策等对农业产生重要影响的领域却并不包含在“农业协定”的范畴内，从而也未对其展开一体化的讨论（Rosset，2006：19-21）。这样的多边贸易谈判总是隐含着浓厚的政治色彩，正如余敏友（2003）所言，多边贸易谈判是商业外交的典型表现形式，集中反映了国际贸易关系的政治色彩——谁拥有最强实力，贸易规则就由谁来决定。与关贸总协定的其他活动相比，多边贸易谈判回合具有更强、更多的强权色彩和成分。首先，美国对多边贸易谈判一直具有举足轻重的影响，美国力主签订关贸总协定，主要是为了通过关贸总协定削弱和摧毁其他国家的贸易障碍，以便谋求其最大对外贸易利益；其次，多边贸易谈判所达成的各项协议通常是发达资本主义国家，特别是美国、日本与欧盟之间暂时妥协的产物，只是反映它们之间贸易及经济实力的短暂平衡，在一定意义上说，这些只是这三大贸易竞争对手之间的“休战”协议；最后，发展中国家与发达国家居于不平等的谈判地位，关贸总协定虽然已不再是“富人俱乐部”，但仍然是由“富人俱乐部”控制的一个多边贸易法律体系（余敏友，2003）。

关贸总协定乌拉圭回合（以下简称乌拉圭回合）所达成的第一个《农业协定》随着世贸组织在1995年1月1日的创立开始发挥作用。在此协定下，成员方要减少出口补贴和国内支持，同时降低进口障碍，增加市场准入机制。在《农业协定》实施初期，所有的成员方被要求消除数量限制（进口限额）和非关税障碍，并以关税取代。成员方还被要求降低关税水平：发达国家在6年内（从1995年至2000年）要降低36个百分点，发展中国家在10年内（从1995年至2004年）要降低24个百分点，最穷的国家（欠发展国家）不被强制要求降低关税，但要承诺不能增加关税（Rosset，2006：81）。针对农业国内支持的“黄箱”“绿箱”“蓝箱”[2]三项补贴，最初的要求是发达国家在5年内要将“黄箱”补贴削减20%，发展中国家在9年内（以1986年至1988年为基准）削减13.3%；发达国家被允许保有相当于农业总产值5%的“黄箱”补贴额度，以及在每种作物的基础上外加5%的补贴额，发展中国家可以给予每种作物10%的补贴额（Rosset，2006：84-85）。看似发达国家为促进农业自由贸易在协定结果中做出了很大的让步，也充分考虑了发展中国家和欠发展国家的经济现状，然而这远非一个公平的贸易规则。如前所述，国家农业自由贸易背后是国家的实力支撑和政治支持，发达国家各种各样、名目繁多的支持要求不是相对贫困的国家可以做到，进而可以与之竞争的。鉴于不同的国家为提高或保持本国农业的竞争力必然会在农业领域加强投资，实力雄厚的国家有能力投资更多，进而造成贸易扭曲，发展中国家在回合谈判中，对诸如农业补贴和投资等国内支持提出了削减的要求，发达国家之间也会就某些产品的国内支持提出要求，因为协定的结果直接决定着各缔约方的利益，而各缔约方的利益和需求又不尽相同，这也是多哈回合谈判一直僵持的原因。即便是《农业协定》规定了不同国家的关税水平，各缔约方依然可以运用许多非关税手段进行贸易保护，控制农产品进口，如卫生与植物卫生措施（SPS）、技术性贸易措施（TBT）、环境和社会标准以及反倾销、反补贴和特殊保障措施等，并且这些措施的数量越来越多、标准越来越高、程序也越来越复杂。1995～2001年，美国、欧盟、日本和韩国分别启用特殊保障措施262次、212次、104次和22次；美国近10年来实施的反倾销调查达350起，发达国家还是反补贴案件的主要发起国，仅美国和欧盟就占全部案件的近60%（牛盾，2011：73）。

（三）标准制定中的霸权

发达国家有能力通过操控技术标准控制进口，也有能力通过一些看似合理的程序降低技术标准以保护出口。美国的牛肉产业是全球最大的，在2003年BSE（疯牛病）爆发前，他们惊人的生产量让美国成为国际牛肉市场最大的出口国。然而，2003年美国出现BSE病例让许多国家开始限制或禁止美国牛肉进口，造成美国严重的出口贸易损失和牛肉产业衰退。为了改善这个问题，美国从2003年起就一直设法改变有关BSE的相关规范，特别是主张将国家决定开放进口牛肉与否的判断转移到以科学性的风险评估为据。2005年，美国成功地促成OIE（世界动物卫生组织）通过一项决议，将原本对BSE所指定的5项风险分类调整成3项，并且修改为全新的类型，即可忽略的BSE风险、被控制的BSE风险、未能确定的BSE风险。这实际上大大降低了牛肉的市场标准。此决议已在2006年被正式采用。2007年5月，在OIE的综合会议上公布了一份有关“被控制的BSE风险国家清单”，美国自然不意外地名列其中。当时该国的农业部长对外声称，“我们将以此份国际上有效的认证去要求我们的贸易伙伴重新打开美国牛肉和相关肉类产品的市场”，“同时我们也将透过一切办法去确保各国能尽快地使他们有关牛肉进口的标准与国际标准一致”（谭伟恩、蔡育岱，2009：1-42）。

可见，所谓的“科学”与“技术”不过是强势国家在贸易标准制定中行使霸权的一种手段或借口。发达国家通过“精彩”的形象展现和话语作用使其他国家对科学和技术之于发展的作用深信不疑，当其他国家正在积极追求科学和技术的进步时，发达国家却亮出了应用“科学”与“技术”背后的权力拳头。科学和技术也不得不听从政治目的的召唤，许多国家将通过各种方式从发展中国家向发达国家转型作为最高的发展目标，且不管怎样，科学、技术作为现代社会有着最雄厚理论基础和最耀眼现实呈现的有效手段是断然不会被拒绝拿来应用的，其所追求的最终目的唯有一个——话语权。况且，通过话语权制造技术上的差异是霸权团体屡试不爽的招数，农业贸易中的技术壁垒、卫生与植物卫生措施在某种程度上便是这样的一种体现。

（四）“踢开上升的梯子”

国际商品市场的缔造和管理充满政治性（Higgins and Lawrence，2007）。发达国家在鼓吹自由贸易的时候似乎忽略了其本身的实力累积并不是靠其所吹捧的“法宝”，如同在工商业领域一样，发达国家企图“踢开上升的梯子”[3]。张夏准（2008：13）以韩国为例说：“这个新自由主义的当权派要我们相信，在20世纪60年代到80年代的奇迹年间，韩国追求的是一种新自由主义的经济发展战略。但是，事实是截然不同的。韩国在这些年里的真正举措是，由政府与私营部门协商挑选特定的新产业，通过关税保护、补贴和政府支持的其他方式（比如由国家出口机构所提供的海外市场情报服务）加以培育，直到它们成长到能抵抗国际竞争为止。”

从乌拉圭回合开始，一个接一个的贸易协定出现，从《北美自由贸易协定》的签订到世贸组织成立，自由贸易正成为一项国际法则（Rosset，2006：2）。因为世贸组织在公开的协商中，会因发展中国家的坚持而在关税条款等方面取得一些进步，所以美国逐渐利用自己的权力进行单边协定和区域贸易协定（如同墨西哥、加拿大签订《北美自由贸易协定》）以代替世贸组织或美洲自贸区所取得的进步。美国往往以债务减免或贷款为条件诱使其他国家签订自由贸易协定，如墨西哥的农产品贸易自由化是从“结构调整项目”（SAPs）债务减免的限制性条件开始，签订《北美自由贸易协定》意味着墨西哥被锁入农产品贸易自由化中，不得不降低关税，消除进口定额，大幅度降低农业补贴和提供价格支持。

墨西哥是受贸易自由化影响比较严重的一个代表性国家，其第29任总统波菲利奥·迪亚斯（Porfirio Díaz）曾说：“墨西哥的麻烦在于它离天堂太远而离美国太近。”在《北美自由贸易协定》签订之前，玉米仅占墨西哥农业进口量的2.9%，而最近几年，它一直在20%和25%之间波动。墨西哥玉米生产者在本地市场上获得的平均价格从1990年开始降低了50%之多，消费者所支付的价格在《北美自由贸易协定》签订后的第一个五年内（从1994年至1999年）猛增了300%，墨西哥玉米粉圆饼真实的消费价格从每公斤0.6比索上升到4.7比索。《北美自由贸易协定》对墨西哥其他的农产品也带来了负面影响，大豆、小麦、禽类和牛肉进口价格增长了500%还多，取代了墨西哥本国的农产品，并摧毁了墨西哥食品饮料加工业的垂直链条。并且，《北美自由贸易协定》给墨西哥的农村贫困人口也带来了严重的负面影响。近10年，有1175000的人口被排挤出农业，并伴随显著增加的营养不良和膨胀的学校辍学人数（Rosset，2006：62）。

所谓的自由贸易摧垮了许多发展中国家的农业，在世界范围内引起越来越多的农民破产。最为著名的事件要数韩国农民李耿海2003年9月10日在坎昆世贸组织部长级会议会场附近自杀。Rosset（2006：2）这样解读李耿海事件：“在寻找使得韩国农业陷入困境的原因时，李耿海发现占据世界大部分地区的不民主和不透明的制度是其痛苦的根源。他觉得他不得不寻找一条跨越国界的方式来抵制WTO，将斗争扩展至国际舞台。”无论这样的解读带有多少作者主观的目的论色彩，世贸组织中的一系列农业协定和关贸协定对普通农民的生计所产生的影响无法忽视，李耿海事件对于世贸组织的抗争也是不容置疑的。与其说这种解读是一种过分解读，还不如说这种解读代表了现存的向世贸组织自由贸易协定的抗争。此外，在国际农业贸易中，跨国公司的影响日益增长，尽管它们并不直接参与政策制定，但具有向国家和超级大国机构施加压力的能力，流动性极强的大公司迫使“民族国家”将其贸易和社会政策自由化，制定市场驱动的新自由主义政策，如果国家拒绝的话，它们的合法性就会受到挑战，因为资本为了获得最佳收益会流动到其他地方（Higgins and Lawrence，2007）。

联合国开发计划署（UNDP）发布的《2005年人类发展报告》中明确指出：“不公平的贸易政策继续把世界上最贫穷国家的数百万民众拒之于通往摆脱贫穷之路的门外，并使这污秽的不均衡永存。”该报告一方面肯定了贸易对加速人类发展和实现千年发展目标的推动作用，另一方面又不无担忧地指出现行的贸易政策不仅不能解决问题，反而把更多的穷人排斥在外，如墨西哥和危地马拉的例子，农业方面的迅速进口自由化使农村地区的贫困农民被进一步边缘化。“世界上最高的贸易壁垒是针对一些最穷的国家树立的，发展中国家向富国出口所面临的障碍比富国相互之间贸易面临的障碍高三倍。穷国占富国进口额的1/3以下，却占富国关税收入的2/3。”（UNDP，2005）联合国“千年发展目标”（MDGs）和“可持续发展目标”（SDGs）的首要任务皆是消除贫困和饥饿。其中，“可持续发展目标”提出：“现在是重新思考我们如何种植、共享和消费粮食的时候了。如果方法得当，农业、林业和渔业可以为所有人提供营养的食物，并创造体面收入，同时支持以人为本的农村发展和环境保护。……许多农村妇女和男人单靠自己的土地已经入不敷出，迫使他们迁移到城市寻找机会。如果要为今天9.25亿饥饿人口和预计到2050年新增加的20亿人口提供营养，全球粮食和农业系统必须做出深刻的改变。……全球约有5亿个小农场，大部分实行旱作，可以给大多数发展中国家提供80%的食品消耗。为小农投资是增加最贫穷国家的粮食安全和营养，以及为本地和全球提高粮食生产的一个重要途径。1990年以来，约75%的农作物品种已从农田里消失。更好地利用农作物多样性不仅仅可以促进营养膳食，还可以增强农业社区的生计和农作物抗灾能力，建设可持续的农业系统。”然而，一方面小农之于全球粮食安全生产的重要性越来越被肯定，另一方面全球农业自由贸易对于小农的排斥和伤害依然丝毫未减。在这种发展背景下，一系列的食物主权运动在全球范围内广泛开展。