第二节 政策分析
保障性安居工程主要是由中央政策主导推行的，各省份只是根据国家相关政策在省域内具体实施。因此，要知道河南省保障性安居工程政策实施的目的，应首先了解我国保障性安居工程的政策目标。2007年以后，其目标有三个：一是保民生，即保障城镇低收入人群的住房需求；二是保GDP，即拉动经济增长；三是推动城镇化发展。第一个和第三个目的在本质上是一致的。在保GDP方面，我国并没有设置明确的目标；而在保民生和推动城镇化发展方面，我国有明确的目标，即“十二五”规划提出的目标：新建3600万套保障房，到“十二五”期末，使我国保障房的覆盖面达20%。
一 主要成效
（一）有效保障了低收入人群的住房需求
依据有关专家预测，河南省2015年城镇常住人口为4563万人，按照国家“十二五”规划确定的至2015年底保障房要覆盖城镇人口20%的目标，假设每户家庭人口为3人，则至2015年底河南省至少应建设304.2万套保障房。目前，河南省已完成城市保障房建设291.42万套，2015年将完成目标，这将有效地保障低收入人群的住房需求。
（二）对河南省经济发展有一定的促进作用
自国际金融危机爆发以来，河南省受危机影响，GDP增速开始下滑，尤其是2008～2009年下滑幅度较大。2009年以后，河南省扩大保障房建设规模，而且对保障房建设的资金投入总体加大，以致河南省的GDP增速的下滑幅度有所下降，可见保障房建设对河南省经济发展具有一定的促进作用。
表3-11 2007～2013年河南省保障房建设规模与GDP增速情况
（三）对城市的产业布局优化有一定的促进作用
河南省规定保障性住房在项目规划选址上要做到“四规”合一，即根据城市总体规划、土地利用总体规划、产业集聚区发展规划，编制保障房建设用地布局规划。同时，在保障房建设过程中，河南省要求在基础设施配套方面做到“三个同步”。河南省规定，要把配套基础设施建设作为廉租住房和公共租赁住房建设的重点，在编制城建投资计划时，向廉租住房和公共租赁住房项目配套基础设施倾斜，优先安排。集中建设的廉租住房和公共租赁住房项目，其配套的道路、公交、供水、供电、供气、供暖、通信、污水与垃圾处理等市政基础设施，要与住房同步规划设计、同步建设、同步交付使用。按照经济地理学的理论，区位较差的地区往往经济发展落后、基础设施较差，保障房的建设加强了城郊等区位较差地区的基础设施建设，从而改善了其区位条件，促进了其经济发展，有利于城市产业布局的优化。
（四）推动了河南省城镇化的发展
目前，河南省正处在城镇化快速发展阶段，按照《河南省新型城镇化规划（2014～2020年）》，2020年，河南省常住人口城镇化率将达56%左右，争取新增1100万左右农村转移人口。而随着经适房、廉租房、公租房“三房合一”，城镇居民和农村居民在保障性住房方面的权利差异将消失，保障性住房（尤其是公租房）与户籍不挂钩，农民工转户进城在保障性住房方面不存在政策障碍。如河南省人民政府办公厅《关于加强廉租住房和公共租赁住房入住管理的指导意见》规定，要逐步降低保障性住房的准入门槛：凡经民政部门认定人均收入低于最低生活保障标准3倍且经房产管理部门认定人均住房建筑面积低于15平方米的城镇家庭，均可被纳入廉租住房保障范围；凡经房产管理部门认定人均住房建筑面积低于15平方米的新就业职工、外来务工人员，均可被纳入公共租赁住房保障范围。各地可结合实际情况适当放宽标准，使住房保障政策惠及更多城镇家庭、新就业职工和外来务工人员。同时，城市新区、城市组团、产业集聚区建设过程中转移的人口符合住房保障条件的，也可被纳入住房保障范围。因此，河南省保障性安居工程的实施，有利于加快农村人口向城镇转移、促进河南省城镇化目标的实现。
二 河南省保障性安居工程实施过程中存在的问题
（一）市、县级财政压力较大
根据本课题组的调研情况，经适房、廉租房和公租房建设的资金按其来源可分为三类：一是中央、省财政保障房专项资金补助，以及中央投资补助，大致占85%；二是市级配套资金，大概占9%，主要包括政府基金、政府债务、一般预算；三是县级（项目）配套资金，大概占6%，主要包括土地出让金收益的3%、公积金净收益、廉租住房出售资金、统贷统还资金、财政预算安排资金。而棚户区改造所需的大部分资金是国家开发银行给予的政策性贷款，但地方配套的项目自有资金需要达到总投资的30%，唯此才能得到国开行的政策性贷款，市、县级政府普遍反映地方财政压力过大。
（二）棚户区改造政策性贷款资金使用程序复杂
根据本课题组的调研，国家开发银行要求地方配套资金为贷款额度的30%，且要求必须先使用完配套资金，才可使用贷款资金，影响贷款资金的支付进度。除此之外，贷款资金支付手续较为烦琐。国开行支付一笔贷款资金，需要16个相关部门的盖章，资金拨付速度较慢。
（三）重建设，轻管理
在各级地方政府财政困难的情况下，由于中央政府在保障房建设上持强力态度，保障房建设指标每年都得以足额完成，但后续的管理资金没有考虑，导致廉租房和公租房后期的物业管理资金不足。根据本课题组的调研，目前大部分廉租房由市住房保障主管部门管理，其物业管理人员主要由市住房保障部门在职人员兼任，其工资来源于政府财政支出，物业管理费采取财政收支两条线的模式，从每月每平方米0.9元的租金里抽取0.4元作为管理运营经费。也就是说，市、县级政府财政承担了部分物业管理的费用，每月每平方米0.4元的管理经费较少。
另外，根据河南省人民政府办公厅《关于加强廉租住房和公共租赁住房入住管理的指导意见》，各地要配备廉租住房、公共租赁住房专项维修资金，用于房屋的维修养护。建立健全廉租住房和公共租赁住房共用部位与共用设施维修养护、突发应急抢修、日常维修养护以及大中修年度计划申报和预算报批等制度。大中修应按照工程施工相关规定组织实施，并确保房屋可被配租家庭正常使用。而根据本课题组的调研，目前各地市并没有配备这些资金。
（四）廉租房和公租房的退出机制落实不到位
根据河南省人民政府办公厅《关于加强廉租住房和公共租赁住房入住管理的指导意见》，廉租房和公租房要实行动态管理和退出机制。市、县级相关部门要认真履行职责，对保障对象资格进行定期审核，了解和掌握住房使用、承租对象信息。住房保障主管部门可通过政府购买服务的方式，委托物业服务企业承担廉租房和公租房使用情况检查工作。市、县级住房保障主管部门要区分不同家庭的情况，综合运用经济、行政、法律等手段，建立健全廉租房和公租房退出机制。而根据本课题组的调研，目前各地市没有实质性地实施这些制度。
（五）公租房空置问题较突出
根据本课题组在驻马店市的调研，驻马店市的公租房大多建在工业园区，空置率较高。驻马店市目前共计划在工业园区建50000套公租房，已全部开工，目前已建成20000套，空置5000套。另外，根据河南省审计厅2013年进行的审计，河南省安阳等6个省辖市廉租房空置超过一半。
（六）实施过程中出现多种违规情况
根据省审计厅组织1355名审计人员于2013年12月至2014年3月对全省16个省辖市（不含由国家审计署驻郑州特派员办事处负责审计的郑州市、新乡市）保障性安居工程实施情况进行的审计，保障性安居工程在实施过程中，还存在以下几个突出问题：一是违规套取、挪用专项资金；二是建设过程违法、违规多；三是在分配过程中有不符合条件的家庭违规分房现象；四是配套不完善造成保障房闲置；五是保障房建设过程中税费减免政策没有得到落实；六是部分保障房项目利润率较高，不符合保本微利原则。